治療城市政府的“過(guò)度管理癥”.doc
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治療城市政府的“過(guò)度管理癥” 作者:中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍 來(lái)源:南方周末 各地政府必須從“全能政府”的觀念中徹底解放出來(lái),放松管制,給人民以充分的人身自由和經(jīng)濟(jì)自由 最近云南城管執(zhí)法沖突發(fā)生群體事件,暴力執(zhí)法又一次進(jìn)入人們視線。只要執(zhí)法方式不改,這種事件就會(huì)不斷上演。一定要終結(jié)現(xiàn)行的城管制度,變城管執(zhí)法為城管服務(wù),城市才會(huì)和諧。 在當(dāng)前中國(guó)城市化過(guò)程中,現(xiàn)實(shí)社會(huì)對(duì)小攤販有極強(qiáng)的需求。記得1990年代初,北京夏天有很多地?cái)偽鞴蠑?,老百姓晚上熱,出門抱一個(gè)西瓜吃起來(lái)解暑。這是一種多好的良性循環(huán)——老百姓可以隨時(shí)方便地買到便宜的瓜,又大大地剌激了消費(fèi);小瓜攤主依此得以謀生,一個(gè)夏天的生意足可賺足一年的錢,而瓜農(nóng)的瓜不愁沒(méi)有出路。居民需要小販,小販需要生活。兩利的事,政府就不需要?城市是人民的城市,不是政府的城市。政府怎么管理一個(gè)現(xiàn)代化的城市? 傳統(tǒng)的“萬(wàn)能政府”,總想無(wú)所不“關(guān)心”,習(xí)慣把它的意志強(qiáng)加給人民。面對(duì)日益現(xiàn)代化的城市,管理者不但給大街上每個(gè)地方劃上了線,而且喜歡設(shè)滿柵欄,把很多路口都堵死,使很多道路使用率降低。城市交通“秩序”似乎有了,但由于沒(méi)有一定的靈活性,擁堵加劇了。 管理者把居民小區(qū)的管理權(quán)授給了物業(yè)管理者或居委會(huì),小區(qū)管理者于是把小區(qū)都封閉起來(lái),汽車進(jìn)出收費(fèi)。盡管停車占用的都是公共道路或人行通道,甚至樓門出口。管理者也對(duì)收廢品的收攤位費(fèi),出租地下室和垃圾道。國(guó)外的城市是以樓為單位進(jìn)行管理,中國(guó)的城市小區(qū)都成了一個(gè)個(gè)堡壘,城市的血脈淤塞了。 還有不斷引起質(zhì)疑的出租車管理。本可以個(gè)體運(yùn)營(yíng),但政府不愿“個(gè)體”出租,把管理權(quán)授給了“公司”。那些“公司”卻盤(pán)剝司機(jī),引起罷運(yùn)和輿論指責(zé)。政府為何還要維護(hù)這種“有組織”的管理? 正是由于這些過(guò)度的管理理念,催生了各種不合理的管理制度,因而制造了一批社會(huì)矛盾。城管是這些矛盾最突出的反映。 城市肉搏戰(zhàn) “城管來(lái)啦!”路邊的小攤主如驚弓之鳥(niǎo),推著車或卷起商品四散奔逃。這已成城市典型一幕。自十多年前城管綜合執(zhí)法隊(duì)成立,城管暴力執(zhí)法的報(bào)道不斷,城管把現(xiàn)代化過(guò)程中的城市變成了新的戰(zhàn)場(chǎng),城管隊(duì)員與那些在城市邊緣生活的小販進(jìn)行了一場(chǎng)場(chǎng)肉搏戰(zhàn)。 2009年4月,一篇名為“驚爆!城管操作實(shí)戰(zhàn)手冊(cè)”的帖子現(xiàn)身天涯社區(qū),該書(shū)是北京城管局培訓(xùn)教材,由城管培訓(xùn)“課題研發(fā)組”編寫(xiě)。“雷人”的是,在“反暴力抗法的局部動(dòng)作”一節(jié)中,該書(shū)教導(dǎo)城管隊(duì)員如何做到“以暴制暴”時(shí)不留下把柄:注意要使相對(duì)人的臉上不見(jiàn)血,身上不見(jiàn)傷,周圍不見(jiàn)人……該書(shū)還教導(dǎo)城管隊(duì)員要“意無(wú)雜念”,不要考慮自己會(huì)不會(huì)把相對(duì)人弄傷。 這種教材的披露說(shuō)明,城管的暴力執(zhí)法不是偶然行為。更不可理喻的是,這種有組織的暴力被披露后,沒(méi)有政府部門出來(lái)對(duì)有關(guān)人員追究責(zé)任。 可疑的“現(xiàn)代化”觀念 不知什么時(shí)候、根據(jù)什么精神,很多城市實(shí)行“無(wú)攤販”的城市政策。成立城管綜合執(zhí)法大隊(duì)的任務(wù)之一,就是打擊無(wú)照攤販。但是,卻很少有政府部門給街頭攤販發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證,造成政府與城市邊緣人群的尖銳對(duì)立。城管不得不使用暴力手段來(lái)驅(qū)趕攤販。 中世紀(jì),諾曼人占領(lǐng)英倫三島,當(dāng)時(shí)英格蘭實(shí)行當(dāng)?shù)氐钠胀ǚ?,為了?shí)現(xiàn)司法的統(tǒng)一,于是國(guó)王建立了王座法庭,以解決因普通法裁決不公的申訴,體現(xiàn)國(guó)王的恩典和公平正義。沒(méi)想到王座法庭的法官憑借國(guó)王的威勢(shì),變得愈來(lái)愈飛揚(yáng)跋扈,司法專橫引起民憤,給國(guó)王留下了司法專橫的惡名。最終國(guó)王不得不把這些王座法庭給廢除了。 現(xiàn)在城管就像當(dāng)年英國(guó)的王座法庭一樣。城管處于中國(guó)政府這一粗大神經(jīng)的末梢,街頭執(zhí)法是公眾對(duì)政府最直觀的感受。政府完全沒(méi)必要為城市擺攤這樣的事與老百姓過(guò)不去。 暴力城管的邏輯 暴力執(zhí)法與城管本身的地位和素質(zhì)不無(wú)關(guān)系。在小販面前大打出手的城管,在行政系列中卻是地地道道的弱者。城管執(zhí)法大隊(duì)不屬于政府機(jī)構(gòu)系列,有的執(zhí)法隊(duì)員竟然是臨時(shí)工。 2009年6月19日,河南濟(jì)源市城管手持“我要生存,還我尊嚴(yán)”的條幅集體在市政府門前上訪,反映城管的待遇太低,不滿他們?cè)谡盗兄斜贿吘壔牡匚?。?dāng)一群地位卑微的人,掌握有公共權(quán)力時(shí),暴力也就可能成為一種對(duì)自身地位不滿的報(bào)復(fù)手段。 其實(shí),城管暴力執(zhí)法也并不能簡(jiǎn)單歸咎于部分城管人員素質(zhì)低,而在于政府讓其承擔(dān)了一些不適當(dāng)?shù)某鞘泄芾砣蝿?wù),即取消小攤小販。 城市化過(guò)程中,大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,大量的失業(yè)下崗工人,都靠街頭擺攤維持生計(jì)。取消街頭攤販,必然會(huì)引起攤販的強(qiáng)烈反抗和市民對(duì)他們的同情。城管與小商販之間的關(guān)系,實(shí)質(zhì)上就是城市管理與居民謀生權(quán)之間的矛盾。 政府取締小商販的背后,存在著深刻的政府管理目標(biāo)與管理理念的錯(cuò)位。很多城市管理者認(rèn)為,城市要現(xiàn)代化,意味著要有高樓大廈,街面上要干凈靚麗,小攤販和乞討人員被認(rèn)為是落后、不文明、有損現(xiàn)代化的象征,因而要被抹去或藏起來(lái)。這是一種十分變態(tài)的“現(xiàn)代化”和“文明”的觀念。 在2008年天門市城管事件后(路過(guò)的天門市水利建筑工程公司總經(jīng)理魏文華用手機(jī)對(duì)城管的粗暴執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行錄像,被發(fā)現(xiàn)后魏遭群毆致死),曾有百名學(xué)者聯(lián)名上書(shū)要求取締城管,除了對(duì)其暴力執(zhí)法的不滿,主要還是對(duì)城管合法地位的強(qiáng)烈質(zhì)疑。 為了城市管人民? 城市中,是不是小商小販做點(diǎn)小買賣都得通過(guò)政府的許可?城市當(dāng)然需要秩序,但政府的管理應(yīng)當(dāng)服從于民眾的生存權(quán)。街頭小販要管理,但不需要政府許可。根據(jù)行政許可法第13條規(guī)定,凡是公民能夠自主決定的,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的,行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的,不適用行政許可。這幾條都可適用小商販。街頭商販的買賣雙方很少有糾紛,說(shuō)明公民能自主決定,市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)。行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)監(jiān)督檢查的手段,保證食品的衛(wèi)生。小商小販通常經(jīng)營(yíng)的就是一些鮮活產(chǎn)品,民眾有自己的判斷力,小商販有自己的決定權(quán)。 紐約、巴黎等都是世界著名大都市,他們卻能把小商販納入到有序的城市管理之中,有的城市給其發(fā)照,有的給其設(shè)置攤點(diǎn)。在曼哈頓,政府采用政府許可的這種管理模式,但卻沒(méi)有絲毫限制民眾的經(jīng)營(yíng)自由。在很多地方,尤其在那些少數(shù)民族等弱勢(shì)群體的聚居地,到處都是出售鮮活產(chǎn)品的小商小販,還有人經(jīng)常在地下通道和廣場(chǎng)唱歌,演奏音樂(lè)。在周末,有些地方被專門開(kāi)辟出來(lái)出售各種商品,例如跳蚤街。同時(shí)政府也允許人民在其庭院中出售其舊的物品,通常被稱為是庭院銷售(YardSel)。 有人可能認(rèn)為這樣城市會(huì)很亂,但這正是許多大都市的魅力所在,也是吸引游客的原因。在新加坡、泰國(guó)、印度這樣的國(guó)家,政府采取的同樣是一種保障居民銷售權(quán)的管理模式。居民雖然需要申請(qǐng)或許可,但申請(qǐng)的門檻很低。在新加坡的飲食城(FoodCity),只要居民申請(qǐng)就可以得到一個(gè)攤位經(jīng)營(yíng),有登記管理和服務(wù),沒(méi)有強(qiáng)制和暴力。又如泰國(guó)曼谷,以夜市聞名,開(kāi)辟整條街為夜市,方便民眾同時(shí)也吸引了大量游客,去曼谷的觀光客很少有人不去的。 中國(guó)正處于市場(chǎng)化的進(jìn)程中,如果放開(kāi)管制,一些大城市可能解決幾萬(wàn)人甚至幾十萬(wàn)的就業(yè),此外還可以拉動(dòng)消費(fèi),也活躍了市民和城市生活,使得城市變得更加具有活力?!盀榱巳嗣窆艹鞘?,而不是為了城市管人民”,這樣的城市管理才有意義,這樣確立的秩序才有價(jià)值。 消除城管與小商販的沖突,根本上要求政府轉(zhuǎn)變管理觀念。應(yīng)當(dāng)取締對(duì)小商販的管制,轉(zhuǎn)變“無(wú)商販城市”的觀念,取消許可,即便有許可也不是為了限制,而是更好地為人提供服務(wù)。政府執(zhí)法的目標(biāo)決定不要走向加強(qiáng)暴力,呼吁通過(guò)加強(qiáng)立法使城管合法,讓城管變成第二警察的思路行不通,這是加劇政府與老百姓矛盾沖突的路,這樣的執(zhí)法與人民根本利益背道而馳。 城管如何才算合法? 老百姓能不能在市場(chǎng)上出售自家的產(chǎn)品,做點(diǎn)小生意謀生?顯然,這是自古以來(lái)老百姓的一種自然權(quán)利,即生存權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由權(quán)。我國(guó)憲法雖沒(méi)有直接寫(xiě)明這一權(quán)利,但我國(guó)政府批準(zhǔn)加入的“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約”明確規(guī)定,公民有職業(yè)選擇的自由,有從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由。有人選擇辦公司,有人只能擺小攤??梢?jiàn),小商販擺攤是一種基本權(quán)利,不可剝奪,不需要政府批準(zhǔn)。 當(dāng)然,現(xiàn)代社會(huì)老百姓到大城市擺攤和以前在小城市和小城鎮(zhèn)趕集有很大的不同。因?yàn)樗鼤?huì)影響城市的交通,產(chǎn)生公共衛(wèi)生問(wèn)題。眾多小攤販上街也會(huì)造成城市管理上的一些問(wèn)題。所以,為了公共利益,權(quán)利也應(yīng)接受限制。 但是,根據(jù)憲政法治國(guó)家的原理,政府對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行限制和剝奪必須依正當(dāng)?shù)姆沙绦颉? 怎樣限制才合法合理? 第一,政府要限制小販必須有合法的目的:一是為了交通秩序,二是為了他人的生活安寧,三是為了公共衛(wèi)生等?;谶@些理由,政府可以對(duì)小販進(jìn)行管理。但這些都不足以剝奪小商販經(jīng)營(yíng)權(quán)。小商販上街銷售產(chǎn)品是一種生存方式,生存需要肯定高于一些人對(duì)秩序的需要。 第二,管理手段必須適當(dāng)。政府的管理只是為了讓小販不影響交通,不影響他人生活的安寧,不要出售不衛(wèi)生的食品,也不要把街上衛(wèi)生搞得亂七八糟。 是讓他們規(guī)范、有秩序,而不是取締。政府不能把人抓起來(lái),也不能將小販的生存工具給沒(méi)收、毀掉,只能告誡他們遵守秩序,或給予輕微的罰款,勸離現(xiàn)場(chǎng)等。如果只是為了街頭秩序和有礙觀瞻,就用暴力來(lái)取締和驅(qū)趕,是執(zhí)法手段過(guò)當(dāng),是違法的。 現(xiàn)行城管的終結(jié) 保證公民的生存權(quán)是人權(quán)的核心價(jià)值,政府對(duì)個(gè)體商販的管理是服務(wù)性的,而不是限制、取締。在尊重個(gè)體經(jīng)營(yíng)方式特點(diǎn)的情況下,讓他們?cè)谶m當(dāng)?shù)臅r(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng),這才是城管的出路。 我的建議是:要像廢除“城市流浪乞討人員收容審查辦法”和“城市房屋拆遷管理?xiàng)l例”一樣廢除城管,對(duì)街頭小商販、地?cái)偛扇¢_(kāi)放政策,把它當(dāng)作就業(yè)和商業(yè)發(fā)展的一部分,可以在商務(wù)部門下建立城市小販服務(wù)管理機(jī)構(gòu),實(shí)行低門檻登記制,為他們提供在適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)、適當(dāng)?shù)臅r(shí)間進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的管理,僅此而已。對(duì)影響交通的小販,規(guī)勸他們?nèi)フ峁┑慕?jīng)營(yíng)處所。 城管是政府過(guò)度管制的標(biāo)本。各地政府必須從“全能政府”的觀念中徹底解放出來(lái),放松管制,給人民以充分的人身自由和經(jīng)濟(jì)自由,才是避免政府因過(guò)度管理產(chǎn)生大量社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的根本之道。 錄入:胡雁霞 責(zé)編:鐘欣 免責(zé)聲明: 本文系轉(zhuǎn)載相關(guān)媒體,僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn),與中國(guó)城市發(fā)展網(wǎng)無(wú)關(guān)。其原創(chuàng)性以及文中陳述文字和內(nèi)容未經(jīng)本站證實(shí),文章僅供參考。本站對(duì)其真實(shí)性、完整性、及時(shí)性不作任何保證或承諾。- 1.請(qǐng)仔細(xì)閱讀文檔,確保文檔完整性,對(duì)于不預(yù)覽、不比對(duì)內(nèi)容而直接下載帶來(lái)的問(wèn)題本站不予受理。
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