傳統(tǒng)公共行政管理理論P(yáng)PT演示課件

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.,1,,,,西方行政管理演進(jìn)的傳統(tǒng)理論階段,.,2,,一、傳統(tǒng)行政管理主要理論內(nèi)容,（1）初期,（3）衰落,,,,二、傳統(tǒng)公共行政理論的反思,,,.,3,1、西方行政學(xué)傳統(tǒng)理論產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)： 19?世紀(jì),西方早期行政面臨三大問題： 一是行政系統(tǒng)靠個(gè)人效忠性的“庇護(hù)——依附”關(guān)系維持,由此滋長了裙帶關(guān)系和官場腐敗； 二是公務(wù)人員的職業(yè)生涯缺乏保障,吸引不了社會(huì)精英的加入,導(dǎo)致行政能力和效率低下； 三是“政黨分肥”制度的嚴(yán)重影響,為政黨勝負(fù)所左右,行政人員與選舉官員共進(jìn)退,導(dǎo)致行政系統(tǒng)周期性震蕩,政府政策難以連續(xù)有效地進(jìn)行。 （弊端：腐敗、效能低、缺乏專業(yè)技術(shù)、政府不穩(wěn)定性）,一、傳統(tǒng)公共行政主要理論內(nèi)容,.,4,2、19世紀(jì)英美針對(duì)早起行政實(shí)踐弊端進(jìn)行改革的實(shí)踐活動(dòng)： 1854年英國《諾思科特—特里威廉報(bào)告 》（《諾—屈報(bào)告》）：公開考試、平等競爭、擇優(yōu)錄用、功績晉升、行政中立、量才使用； 1883年美國《彭德爾頓法案》（文官法）：職位按比例分配、競爭性考試、擇優(yōu)錄用、試用期。,.,5,（1）威爾遜的政行兩分思想 （2）韋伯的官僚制理論 （3）泰勒的科學(xué)管理原理 （4）法約爾的一般管理理論 （5）懷特的理論行政學(xué)思想 （6）古利克的一體化行政思想 （7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則 （8）福萊特的動(dòng)態(tài)行政管理理論 “西方行政學(xué)理論初創(chuàng)時(shí)期的主要思想及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的系統(tǒng)性理論構(gòu)成西方行政管理學(xué)發(fā)展的傳統(tǒng)階段?！?.,6,（1）威爾遜的政行兩分思想,就問題導(dǎo)向而言，威爾遜行政學(xué)理論產(chǎn)生的基礎(chǔ)立足于對(duì)自由放任主義的反動(dòng)。（自由主義——新個(gè)人主義思潮——資本巨頭左右議會(huì)決策立法權(quán)威望下降——社會(huì)公共事務(wù)增多——中產(chǎn)階級(jí)掀起新民主運(yùn)動(dòng)——行政力量被民主運(yùn)動(dòng)視為有效控制資本巨頭壟斷權(quán)力的工具） 1887年美國的威爾遜發(fā)表了《行政學(xué)研究》一文，標(biāo)志著公共行政科學(xué)的肇始。威爾遜的貢獻(xiàn)在于他提出的政行二分原則，構(gòu)成了“美國公共行政的圣經(jīng)”，成為現(xiàn)代公共行政的邏輯起點(diǎn)，這就必然要求重新構(gòu)建和規(guī)劃公共組織。,托馬斯·伍德羅·威爾遜，1856年12月28日－1924年2月3日，美國第28任總統(tǒng)。威爾遜是唯一一名擁有哲學(xué)博士頭銜的美國總統(tǒng)（法學(xué)博士銜除外），也是唯一一名任總統(tǒng)以前曾在新澤西州擔(dān)任公職的美國總統(tǒng)。1919年，威爾遜被授予諾貝爾和平獎(jiǎng)。,.,7,威爾遜著力解決行政管理工作迫切需要科學(xué)理論支撐的問題，“力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，并使各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美名”，主張將政治與行政嚴(yán)格分離，政策問題（屬于政治家活動(dòng)領(lǐng)域）與行政問題（屬于技術(shù)性職員領(lǐng)域）是嚴(yán)格分離的，政治官員應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)制定政策，行政部門則應(yīng)負(fù)責(zé)執(zhí)行政策。 行政是中立的與無黨派的，任何決策或政策都與行政中的個(gè)人無關(guān)，行政可以為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人提供同樣的服務(wù)。 政治領(lǐng)域（制定政策）與行政領(lǐng)域（執(zhí)行政策）分離可以解決政黨分贓制的許多弊病。 人事行政管理思想（注重政府官員的素質(zhì)問題）與行政監(jiān)督思想（公共輿論的監(jiān)督）,.,8,威爾遜的政行兩分思想簡評(píng),通過論證國家行政管理和建立行政科學(xué)的必要性，較為準(zhǔn)確地揭示了行政學(xué)研究的對(duì)象和實(shí)質(zhì)，明確提出了行政了研究的目的和任務(wù)，加之對(duì)行政學(xué)研究應(yīng)該遵循的方法論原則提出了獨(dú)到見解，對(duì)目前我們行政學(xué)研究和全面深化改革開放有著不可忽視的啟發(fā)和借鑒意義。 沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的技術(shù)性細(xì)節(jié)問題，和古德諾一樣，深受時(shí)代和所代表中產(chǎn)階級(jí)利益的局限，只是完成了行政學(xué)研究的“起步”階段。,.,9,威爾遜政行兩分思想的發(fā)展,繼威爾遜之后，古德諾進(jìn)一步發(fā)展了政治—行政二分法理論。 1900年，他出版了名著《政治與行政》，更為全面、系統(tǒng)地論述了政治—行政二分法理論。 古德諾認(rèn)為，所有政府系統(tǒng)都有兩種基本的功能，分別稱之為“政治”與“行政”。“政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”。,古德諾(Frank J. Goodnow, 1859-1939），美國著名行政學(xué)家、政治學(xué)家和法學(xué)家。曾任哥倫比亞大學(xué)教授、霍普金斯大學(xué)校長、美國政治學(xué)會(huì)第一任會(huì)長。,.,10,韋伯對(duì)組織形式的研究緣起于對(duì)“人們?yōu)槭裁磿?huì)服從命令，會(huì)按他們被告知的那樣去行事”這樣有關(guān)合法統(tǒng)治與權(quán)威類型基本問題的回答，基于三種權(quán)威出現(xiàn)了三種不同的組織形式，韋伯認(rèn)為只有合法合理組織才能作為行政管理的組織基礎(chǔ)。 在公共行政管理理論發(fā)展的傳統(tǒng)階段，韋伯的突出貢獻(xiàn)在于他系統(tǒng)地提出基于歐洲資本主義工業(yè)化時(shí)代的理想的行政組織體系理論，即官僚制理論。 韋伯對(duì)官僚制理論的研究是以合理性和合法性這一中心概念為學(xué)理預(yù)設(shè)的，在他看來，個(gè)人及其行為是進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性科學(xué)分析的基本單位，個(gè)人行為應(yīng)當(dāng)是合理的，而在社會(huì)結(jié)構(gòu)和秩序?qū)用鎰t是合法化問題。,馬克斯·韋伯（Max Weber, 1864－1920）是對(duì)西方古典管理理論的確立做出杰出貢獻(xiàn)的德國著名社會(huì)學(xué)家和哲學(xué)家，“組織理論之父”。,（2）韋伯的官僚制理論,.,11,韋伯把個(gè)人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對(duì)一個(gè)體系的認(rèn)識(shí)排除了基本的價(jià)值判斷，把合理性看成人們是否在信仰上認(rèn)可，而不是他們對(duì)事實(shí)的價(jià)值判斷。基于此任何組織都是以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)的。主要有三種權(quán)威形式：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威、法理型權(quán)威。在韋伯看來，只有與法理型權(quán)威相適應(yīng)的組織形式才是理想的組織形式，它就是官僚制。 官僚制具有以下基本特征：規(guī)制導(dǎo)向、等級(jí)制、非人格化、職業(yè)化、全職化、專業(yè)化。 官僚制體系的六項(xiàng)基本原則：固定和法定的管轄范圍、公職等級(jí)制和權(quán)力等級(jí)化、現(xiàn)代公職管理建立在保存書面文件基礎(chǔ)上、公職管理以全面而專門的訓(xùn)練為先決條件、官方活動(dòng)要求官員完全發(fā)揮工作能力、在制定一般性規(guī)范后，管理工作應(yīng)該是穩(wěn)定的、完整的和可以被學(xué)習(xí)的。 如果在政行二分前提下思考韋伯的官僚制，就不難看出近代社會(huì)發(fā)展是一個(gè)合理化的進(jìn)程，在一些具體的領(lǐng)域，這些合理化則表現(xiàn)為工具理性的生成過程，對(duì)于公共行政而言，行政作為政治的工具，它唯一追求的就是高效，官僚行政如同機(jī)械化生產(chǎn)方式一樣，最能體現(xiàn)行政對(duì)于政治的價(jià)值，因而官僚制組織最能體現(xiàn)理想的行政管理體系，也是大規(guī)模組織的合理形式。,.,12,韋伯的官僚制理論簡評(píng),就社會(huì)政治意義而言，伴隨著德國工業(yè)化高速發(fā)展，德國舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在迅速瓦解，新的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在成長之中，韋伯以明銳的眼光意識(shí)到此時(shí)一個(gè)重要的問題就是使組織合理化，以此為新的資本主義國家政府管理和企業(yè)管理提供所需的效率； 就學(xué)術(shù)意義而言，韋伯最早對(duì)社會(huì)生活中的組織現(xiàn)象進(jìn)行系統(tǒng)研究，其三種組織形態(tài)劃分、組織形態(tài)與權(quán)威性質(zhì)結(jié)合起來分析的理論框架、對(duì)官僚制組織的功能，結(jié)構(gòu)，管理方法進(jìn)行比較詳細(xì)的分析，揭示了行政組織中的管理原則和特征，例如關(guān)于分級(jí)節(jié)制、工作報(bào)酬等問題論述以及認(rèn)為行政管理就是追求效率的理論貢獻(xiàn)，反映了新興資本主義生產(chǎn)方式所需要的價(jià)值觀念和管理觀念。 韋伯理論存在的問題在于對(duì)官僚組織的分析偏重靜態(tài)研究，過分強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制體制，忽視下級(jí)人員的主動(dòng)性和積極性，而且缺乏組織與外部環(huán)境互動(dòng)的探討，偏重對(duì)組織內(nèi)部和管理結(jié)構(gòu)的分析；過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限劃分忽視了宏觀協(xié)調(diào)的問題；過分強(qiáng)調(diào)人員穩(wěn)定，容易導(dǎo)致組織懶惰性。 總之，韋伯的理論為正式組織提供了良好指導(dǎo)，其生命力和影響是持久的。,.,13,（3）泰勒的科學(xué)管理原理,19世紀(jì)末20世紀(jì)初的美國，工業(yè)化發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的程度，一方面生產(chǎn)規(guī)模和科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，社會(huì)物質(zhì)財(cái)富迅速增加；另一方面競爭日益加劇，人們?nèi)狈芾憩F(xiàn)代化大工業(yè)的方法和技術(shù)，勞動(dòng)生產(chǎn)率增長緩慢，同時(shí)勞資關(guān)系日趨緊張，工人缺乏生產(chǎn)積極性。如何真正有效地提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，就成為各個(gè)企業(yè)共同關(guān)心的問題。 科學(xué)管理理論即微觀管理主義，科學(xué)管理的根本目的是謀求高效率，泰勒認(rèn)為，謀求高效率是雇主和雇員達(dá)到共同富裕的基礎(chǔ)，為此應(yīng)將高工資與低勞動(dòng)成本統(tǒng)一起來，并通過擴(kuò)大再生產(chǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)的發(fā)展。要達(dá)到最高工作效率的重要手段就是使用科學(xué)化的、標(biāo)準(zhǔn)化的管理方法取代過去的經(jīng)驗(yàn)管理，意指發(fā)現(xiàn)“一種最佳工作方式”。,弗雷德里克·溫斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor，1856-1915）是美國著名管理學(xué)家，經(jīng)濟(jì)學(xué)家，被后世稱為“科學(xué)管理之父”。,.,14,《科學(xué)管理原理》的重要觀點(diǎn)： 科學(xué)管理的中心問題是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，泰勒認(rèn)為，提高生產(chǎn)率的前提是必須制定出“合理的日工作量”。 為了提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，必須為工作挑選“第一流的工人”，所謂第一流的工人指的是適合于其工作而又愿意努力的人，而非體力超過常人的“超人”。 用科學(xué)的方法而不是經(jīng)驗(yàn)對(duì)工人的操作方法、使用工具、勞動(dòng)及休息時(shí)間的搭配、機(jī)器的安排、作業(yè)環(huán)境的布置等進(jìn)行分析，消除各種不合理因素，這是企業(yè)管理當(dāng)局的首要責(zé)任。 采用“差別計(jì)件制”的刺激性付酬制度，以此來督促和鼓勵(lì)工人完成和超過定額，后提出“任務(wù)和獎(jiǎng)金工資制”：工人無論生產(chǎn)量高低，都有一個(gè)保證的日工資，如果工人完成了任務(wù)，就能獲得獎(jiǎng)金。 把計(jì)劃職能同執(zhí)行職能分開，變?cè)瓉淼慕?jīng)驗(yàn)工作法為科學(xué)工作法，計(jì)劃部門主要根據(jù)調(diào)查研究的結(jié)果，制定出有科學(xué)依據(jù)的定額和標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法和工具，從而制定出計(jì)劃并發(fā)布指示和命令；現(xiàn)場的工人和工長則從事執(zhí)行的職能，即按照計(jì)劃部門制定的操作方法和指示，使用規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)化的工具，從事實(shí)際操作，不得自行改變。 把管理工作細(xì)分，使每個(gè)工長只承擔(dān)一種職能。泰勒設(shè)計(jì)出了八個(gè)職能工長代替原來的一個(gè)工長，這種職能管理的思想為以后職能部門的建立和管理的專業(yè)化提供了參考。 在組織機(jī)構(gòu)的管理控制上實(shí)行例外原則，企業(yè)的高級(jí)管理人員把一般的日常事務(wù)授權(quán)給下級(jí)管理人員去處理，而自己只保留對(duì)例外事項(xiàng)（即重要事項(xiàng)）的決策和監(jiān)督權(quán)。,.,15,泰勒的科學(xué)管理原理簡評(píng),盡管泰勒所開創(chuàng)的科學(xué)管理理論是針對(duì)企業(yè)管理的，但是政治與行政的分離強(qiáng)調(diào)行政管理事務(wù)的非政治化，使得行政事務(wù)在這一點(diǎn)上能夠運(yùn)用科學(xué)管理的原理和原則成為可能，所以科學(xué)管理理論逐漸被運(yùn)用到政府行政管理實(shí)踐中。（1910-1940年美國政府的實(shí)踐印證了這一點(diǎn)） 科學(xué)管理將管理個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和人格化的管理推向科學(xué)理性、專業(yè)化、普遍化，與政治—行政二分法具有內(nèi)在的結(jié)合點(diǎn)，而且也與韋伯的官僚制理論具有相通的精神氣質(zhì)。 泰勒認(rèn)為在科學(xué)管理中并不存在什么固定不變的東西這種精神和高度值得學(xué)習(xí)（理論常青）。,.,16,（4）法約爾的一般管理理論,《工業(yè)管理與一般管理》的理論內(nèi)容：與同時(shí)代的美國管理科學(xué)家泰勒不同，法約爾所關(guān)心的不是作業(yè)現(xiàn)場的操作效率問題，他是在總經(jīng)理的位置上看待管理問題的，并且認(rèn)為他的管理理論不僅適用于公、私企業(yè)，而且也適用于軍政機(jī)關(guān)和宗教組織等，所以他把自己的理論叫做“一般管理理論”。 管理的定義：法約爾關(guān)于管理的定義是通過將經(jīng)營與管理進(jìn)行比較并對(duì)管理活動(dòng)的要素進(jìn)行分析來揭示的。法約爾認(rèn)為經(jīng)營和管理是兩個(gè)不同的概念： 經(jīng)營：指導(dǎo)或引導(dǎo)一個(gè)組織趨向一個(gè)目標(biāo)，經(jīng)營包括六種活動(dòng)：技術(shù)活動(dòng)、商業(yè)活動(dòng)、財(cái)務(wù)活動(dòng)、安全活動(dòng)、會(huì)計(jì)活動(dòng)、管理活動(dòng)； 管理：由計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制構(gòu)成。 管理的五要素：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。 管理的一般原則 勞動(dòng)分工、權(quán)力和責(zé)任、紀(jì)律、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人利益服從整體利益、人員的報(bào)酬、集中（集中化管理）、等級(jí)序列、秩序、公平、人員的穩(wěn)定、首創(chuàng)精神、人員的團(tuán)結(jié)14點(diǎn)原則。,亨利·法約爾(Henri Fayol，1841—1925)，古典管理理論的主要代表人之一，亦為管理過程學(xué)派的創(chuàng)始人。,.,17,（5）懷特的理論行政學(xué)思想,在懷特之前的威爾遜、古德諾、泰勒、法約爾等人都是從不同的側(cè)面，在各自的領(lǐng)域中，為西方行政學(xué)的創(chuàng)立作出了巨大的貢獻(xiàn)，他們對(duì)行政管理的研究還不全面和系統(tǒng)，他們研究的那個(gè)領(lǐng)域或者是政府管理的邊緣，或者只是政府管理理論中的一部分。他們的研究成果還只是為行政學(xué)理論的最終形成積累素材、提示方法和奠定基礎(chǔ)。而沒有形成完整的學(xué)科。 開創(chuàng)性地提出行政學(xué)的理論體系，并完成行政學(xué)研究系統(tǒng)化這一歷史性任務(wù)的，就是著名的美國行政學(xué)家倫納德·D·懷特，行政學(xué)在他手中才真正贏得了作為一門獨(dú)立學(xué)科的地位。,倫納德·D·懷特（1891——1958）美國行政學(xué)家，歷史學(xué)家，西方行政學(xué)奠基人，于1926年出版了被視為世界各國公認(rèn)的第一本大學(xué)行政學(xué)教科書——《行政學(xué)導(dǎo)論》。,.,18,懷特于1926年出版的著作《行政學(xué)導(dǎo)論》一書被世界各國公認(rèn)為第一本大學(xué)行政學(xué)教科書，懷特對(duì)行政學(xué)理論的系統(tǒng)化努力主要就體現(xiàn)在這本著作中。。 在《行政學(xué)導(dǎo)論》這本書中，懷持為行政學(xué)的學(xué)科體系構(gòu)建了一個(gè)比較完整的理論框架，對(duì)諸如行政學(xué)的研究對(duì)象與范圍、行政環(huán)境、行政組織、行政協(xié)調(diào)、人事行政、行政倫理、行政法規(guī)以及行政監(jiān)督等行政學(xué)研究的基本理論問題都進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。 1、行政學(xué)的研究對(duì)象和范圍 懷特認(rèn)為，行政學(xué)的研究對(duì)象和范圍就是對(duì)“國家政府中“市政、聯(lián)邦或聯(lián)邦行政的研究”，這種行政在各級(jí)政府均有，“行政中的各種基本問題，包括公務(wù)員才能的發(fā)展、工作的勝任、廉潔、負(fù)責(zé)、合作、財(cái)政、監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)資格、紀(jì)律及各級(jí)政府的行政程序等”均屬于行政學(xué)研究的范圍。,.,19,（5）懷特的理論行政學(xué)思想,2、行政環(huán)境思想 “現(xiàn)代國家政府行政的任務(wù)，深受這一時(shí)代政治、經(jīng)濟(jì)與文化環(huán)境的影響?！币虼怂麑?duì)行政管理與外界行政環(huán)境的關(guān)系進(jìn)行了討論。在《行政學(xué)導(dǎo)論》中，懷特論述的行政環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、客觀社會(huì)環(huán)境和科技環(huán)境。 3、行政組織思想 懷特結(jié)合英美當(dāng)時(shí)行政組織體制的狀況將行政組織體制的類型及特征對(duì)其作了如下歸納： ①自治型的行政組織體制與官僚型的行政組織體制； ②中央集權(quán)型的行政組織體制與地方分權(quán)型的行政組織體制； ③獨(dú)立制型的行政組織體制與權(quán)力匯一制型的行政組織體制；,.,20,（5）懷特的理論行政學(xué)思想,4、行政協(xié)調(diào)思想 行政協(xié)調(diào)是行政主體為達(dá)到一定的行政目標(biāo)而引導(dǎo)行政組織、部門、人員之間建立良好的協(xié)作與配合關(guān)系，以達(dá)到共同目標(biāo)的管理行為，它是行政管理的重要內(nèi)容之一。對(duì)此，懷特從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了探討： ①他提出應(yīng)該精簡（通過歸并和削減）機(jī)構(gòu)，減少協(xié)調(diào)工作的數(shù)量和難度； ②懷特認(rèn)為應(yīng)該設(shè)置行政協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)（政府委員會(huì)）； ③通過精密的協(xié)調(diào)來獲得較好的協(xié)調(diào)結(jié)果； ④在協(xié)調(diào)過程中，行政首長的裁定就是最后的決定； ⑤懷特提出了實(shí)行協(xié)調(diào)的原則；,.,21,（5）懷特的理論行政學(xué)思想,5、人事行政思想 懷特的人事行政管理思想涉及到人員的考試錄用、職位分類、分級(jí)與工資、 職務(wù)的晉升、懲戒與罷免以及退休等各個(gè)環(huán)節(jié)。具體地說，懷特的人事行政思想主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: ①人才選拔問題 ②職位分類——分級(jí)與工資的制定問題 ③職務(wù)的晉升問題 6、行政倫理思想 懷特的行政倫理思想主要體現(xiàn)在他對(duì) “官紀(jì)”問題的研究上，懷特十分重視對(duì)官員風(fēng)紀(jì)的研究，他認(rèn)為，古典管理學(xué)派忽視了對(duì)此問題的研究，而隨著現(xiàn)代人事行政觀念的更新，對(duì)風(fēng)紀(jì)的注意，官紀(jì)問題的重要性日益突出，行政官員的風(fēng)紀(jì)關(guān)系著行政管理的成敗，它是現(xiàn)代行政管理的目標(biāo)。懷特著重從以下四個(gè)方面對(duì)“官紀(jì)”及其相關(guān)的行政倫理問題進(jìn)行了分析：官紀(jì)的本質(zhì)及其重要性（行政官員的熱情、負(fù)責(zé)及以服務(wù)為榮風(fēng)貌）；破壞官紀(jì)的因素；官紀(jì)的基礎(chǔ)；良好官紀(jì)的標(biāo)志（良好的人際關(guān)系）。,.,22,（5）懷特的理論行政學(xué)思想,7、行政法規(guī)思想 懷特認(rèn)為，“制定條例權(quán)乃系一種無上之‘行政與立法工具’，藉 使逆意之事實(shí)，能與社會(huì)目的相協(xié)調(diào)。其行政法規(guī)思想主要體現(xiàn)在 以下兩個(gè)方面： ①要注意研究政策與法規(guī)和法律之間的關(guān)系； ②行政條例制定權(quán)的范圍、限度、保障以及行政條例制定權(quán)對(duì)于行 政管理的重要性等； 8、行政監(jiān)督思想 行政監(jiān)督是現(xiàn)代行政管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。懷特在其著作中不僅對(duì) 行政監(jiān)督的必要性、作用及分類等一般性問題進(jìn)行探討，而且還對(duì) 立法監(jiān)督和司法監(jiān)督等具體問題作了較詳細(xì)的闡述。 ①關(guān)于行政監(jiān)督的必要性、作用和種類； ②立法監(jiān)督的主要職責(zé)及有效方法； ③關(guān)于司法監(jiān)督的目的、方法和內(nèi)容；,.,23,（6）古利克的一體化行政思想,1、政府在社會(huì)中的作用： 政府工作的目的在于對(duì)過度的自由行為施加必要的 控制且提供以合作為基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)，而不是單方 面發(fā)揮作用；政府不應(yīng)當(dāng)包攬所有的人類活動(dòng)；政 府也應(yīng)該對(duì)必要的職能進(jìn)行調(diào)整（行政首長、立法 機(jī)關(guān)、行政部門與公眾各司其職）； 2、行政在政府中的角色： 古利克認(rèn)為不應(yīng)該也不可能把政治和政策同行政嚴(yán) 格分離開來，行政必然要設(shè)計(jì)政治和決策過程，而 且通過測定與政治和政策緊密度的不同對(duì)政治家、政務(wù) 官、行政官員和技術(shù)專家作了區(qū)分； 3、科學(xué)與行政： 將科學(xué)方法運(yùn)用到行政問題，科學(xué)研究的目標(biāo)在于發(fā)現(xiàn) “行政原則” ，通過提煉和簡化，這些原則可以用來解 決實(shí)際的行政問題。,盧瑟·古利克(Luther Gulick，1892—？) ，是西方行政發(fā)展史上一位十分杰出的行政理論家和實(shí)踐家。作為行政實(shí)踐家，古利克具有非凡的公共服務(wù)職業(yè)生涯，被稱為“行政管理的化身”。,.,24,（6）古利克的一體化行政思想 4、行政組織理論： 主張行政改革，在政府中采用類似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織。 （1）政府管理與企業(yè)管理的共性 它們都要利用分工的方法對(duì)為了實(shí)現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)而工作的人員行分組，都要通過計(jì) 劃來作出政策決定，都要進(jìn)行協(xié)調(diào)、指揮并負(fù)有責(zé)任，都要設(shè)法通過激勵(lì)和對(duì)人 、物和時(shí)間的最佳利用來獲得最好的工作績效，都必須在不斷變化的環(huán)境中密切 地關(guān)注公共輿論和管理工作的連續(xù)性。 （2）應(yīng)對(duì)行政體制的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過程進(jìn)行大膽改革 古利克認(rèn)為，政府現(xiàn)在所需要的是改革行政的基本結(jié)構(gòu)和基本過程。為此，必須 對(duì)政府的職能進(jìn)行界定，對(duì)政府的工作職責(zé)進(jìn)行劃分，使其結(jié)構(gòu)和關(guān)系正式化， 使其人員專業(yè)化，使其活動(dòng)合理化。這就意味著要進(jìn)行一系列改革，例如，減少 選票、強(qiáng)化行政部門、合并機(jī)構(gòu)以及在政府管理中采用“類似企業(yè)管理”的方法 等等。,.,25,（6）古利克的一體化行政思想 （3）行政改革應(yīng)遵循新的原則并提出一套指導(dǎo)行政改革的新原則 古利克強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在所需要的是一個(gè)既能夠制定計(jì)劃又能夠執(zhí)行民主政策的行政部 門。他建議行政改革應(yīng)該遵循以下指導(dǎo)原則： ①相關(guān)的工作應(yīng)該作為一個(gè)單元來完成； ②所有的機(jī)構(gòu)應(yīng)該合并成一些部門； ③每一個(gè)單元的行政工作都應(yīng)該由單獨(dú)的一個(gè)根據(jù)能力、業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)選舉產(chǎn)生的負(fù)責(zé)官員來指揮；（業(yè)務(wù)類同原則） ④部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力與其責(zé)任應(yīng)該相稱； ⑤每一個(gè)大部門的領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)該有一個(gè)負(fù)責(zé)工作評(píng)估的參謀機(jī)構(gòu)； ⑥每一種職能的責(zé)任都應(yīng)該歸屬于一個(gè)具體明確的官員；,.,26,⑦應(yīng)該減少民選官員的人數(shù)； ⑧委員會(huì)不應(yīng)該用于行政工作，它們只應(yīng)該承擔(dān)準(zhǔn)立法職能和準(zhǔn)司法職能； ⑨所有的行政工作都應(yīng)該由單一的首長來領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)單一的行政首長應(yīng)該由選民或選民代表直接選舉產(chǎn)生并且對(duì)他們負(fù)責(zé)；（“一個(gè)最高領(lǐng)導(dǎo)者原則”） ⑩行政首長應(yīng)該有權(quán)任命和免除部門領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)并且有權(quán)指揮他們的工作； ?行政首長應(yīng)該有一個(gè)研究參謀機(jī)構(gòu)來匯報(bào)各部門的工作和探究更好的工作方法。 總之，在古利克看來，行政部門應(yīng)該融合成一個(gè)整體，組建堅(jiān)強(qiáng)、能干的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，并配備一位有職有權(quán)、能夠監(jiān)督行政全過程的行政首長，即形成一個(gè)一體化的行政組織。,.,27,（6）古利克的一體化行政思想,2、形成一體化行政組織的途徑： （1）分工與整合（分工規(guī)定的單元任務(wù)通過整合實(shí)現(xiàn)重要協(xié)調(diào)，依據(jù)目標(biāo)、程序、服務(wù)對(duì)象和地點(diǎn)分組歸類，即古利克關(guān)于組織的所謂“自下而上”的觀點(diǎn)）； （2）控制與協(xié)調(diào)（組織中的細(xì)化和專門化不可避免的話，那么協(xié)調(diào)就是必需的，即古利克“自上而下”的觀點(diǎn)）； 3、行政組織（管理）的七職能說： 古利克將法約爾有關(guān)管理過程的論點(diǎn)加以展開，提出了有名的管理七職能論：即Planning(計(jì)劃)、Organizing(組織)、Staffing(人事)、Directing(指 揮)、Coordinating(協(xié)調(diào))、Reporting(報(bào)告)、Budgeting(預(yù)算)，并取其每種職能英文詞的首字而稱作POSDCORB。,.,28,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,厄威克在管理學(xué)方面的主要貢獻(xiàn)是把古典管理理論系統(tǒng)化 。他在對(duì)諸如法約爾、泰勒、福萊特、穆尼這樣一些著名管理學(xué)家的著作進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)時(shí)，這些重要的管理學(xué)家雖然沒有或者很少從對(duì)方的思想中吸取營養(yǎng)，但是他們卻常常采用類似的研究途徑，并且提出了一些盡管詞句不同但在內(nèi)容上卻相似的原理。他對(duì)這些管理學(xué)家的思想進(jìn)行了系統(tǒng)的闡釋，指出了它們的類似之處并且使它們處于正確的相互聯(lián)系之中，便于讀者理解。與此同時(shí)，他也加進(jìn)了自己的觀點(diǎn)。,林德爾·厄威克，英國著名的行政管理學(xué)家。1928—1933年間他擔(dān)任設(shè)在日內(nèi)瓦的國際管理協(xié)會(huì)的首任會(huì)長，并且是倫敦的厄威克和奧爾管理咨詢合伙有限公司的董事長，長期從事管理咨詢工作，直到退休。厄威克退休后定居澳大利亞，繼續(xù)從事管理學(xué)方面研究。,.,29,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則 關(guān)于組織管理的八條原則： 厄威爾一直都致力于使范圍廣泛的行政管理原則獲得公認(rèn)并進(jìn)而建立起專門的行政管理學(xué)的知識(shí)體系。厄威克在他于1933年發(fā)表的《明日的管理》中首先提出了所謂“組織的純理論”這一概念。在1938年發(fā)表的《組織的科學(xué)原則》一書中，又將這一概念概括為可以應(yīng)用于所有組織的八條原則。在他看來，下列原則對(duì)于一般行政組織的管理都具有普遍適用性: 1．目標(biāo)原則 組織目標(biāo)是組織活動(dòng)的方向和標(biāo)準(zhǔn)，組織有了目標(biāo)，其成員才能有所適從，明確清晰的目標(biāo)既是組織存在的前提又是其群體凝聚力的基礎(chǔ)。,.,30,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,2．人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的原則 此原則亦稱“為組織機(jī)構(gòu)配備合適人員”原則。厄威克把組織解釋為“決定某種目的(或“計(jì)劃”)需要一些什么活動(dòng)，并把這些活動(dòng)分成一些能分配給各個(gè)人的小組”。厄威克提醒人們，必須以“一種冷靜的、超然的態(tài)度”來對(duì)待組織，如同繪制一份工程設(shè)計(jì)圖那樣，不考慮到目前在組織中的任何個(gè)人，沒有任何傾向性地確定相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，然后再采取步驟“為組織機(jī)構(gòu)配備合適的人員”，以便人員適應(yīng)于組織結(jié)構(gòu)。 3．單頭領(lǐng)導(dǎo)原則 此原則亦稱“一人管理原則”，即在一個(gè)組織中應(yīng)該由一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)管理職責(zé)。厄威克提醒人們不要用委員會(huì)來進(jìn)行管理。在他看來，在一個(gè)組織中運(yùn)用委員會(huì)的形式進(jìn)行管理，不可避免地會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)遲緩、笨重累贅、鋪張浪費(fèi)、難以協(xié)調(diào)和效率低下等不良后果，而單頭領(lǐng)導(dǎo)則權(quán)力集中、責(zé)任明確、指揮統(tǒng)一、行動(dòng)迅速，有助于行政管理效率的提高。,.,31,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,4、“專業(yè)參謀和一般參謀”共存的原則 厄威克一方面堅(jiān)持“一人管理原則”，另一方面也認(rèn)識(shí)到，由于組織規(guī)模的擴(kuò)大和工作量的增加，行政領(lǐng)導(dǎo)者需要越來越多的專家和專業(yè)工作者來協(xié)助其工作，因此，他主張加強(qiáng)和發(fā)展“職能”部門或“參謀”部門。他認(rèn)為，“專業(yè)參謀”的職能主要是作為行政領(lǐng)導(dǎo)者的專業(yè)咨詢?nèi)藛T，而不應(yīng)擁有行政指揮的實(shí)權(quán)，這些專家只應(yīng)該通過說服，通過“思想的權(quán)威”來取得成果。 為了改進(jìn)行政領(lǐng)導(dǎo)者的工作，厄威克認(rèn)為，除了“專業(yè)參謀”以外，還必須增加一種“一般參謀”，以便幫助行政領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)指揮、控制和協(xié)調(diào)這些中心職責(zé)。他認(rèn)為，這種一般參謀不同于專業(yè)參謀，其職能不限于提供建議，而是擬訂和傳達(dá)命令、追蹤下級(jí)工作的進(jìn)展情況并協(xié)助對(duì)專業(yè)參謀的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，而他們本身并不從事任何專業(yè)的工作。 對(duì)一般參謀，他特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)就是要記住，他們不是以自己的身份，而只是作為上級(jí)的代表來進(jìn)行指揮的，而且他們指揮的內(nèi)容只限于上級(jí)決定的范圍之內(nèi)。厄威克強(qiáng)調(diào)指出，這種一般參謀的工作宗旨只是在于使行政領(lǐng)導(dǎo)者免除某些事務(wù)的負(fù)擔(dān)，使他能夠擴(kuò)大控制幅度并集中精力于最重要的問題。,.,32,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,5．“授權(quán)原則” 即行政領(lǐng)導(dǎo)者要能夠把某些職權(quán)授予下級(jí)人員。厄威克在其《行政的要素》一書中曾指出，缺乏恰當(dāng)授權(quán)的勇氣和如何進(jìn)行授權(quán)的知識(shí)，是組織失敗的最常見原因之一。他認(rèn)為，盡可能地授權(quán)是行政領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行有效工作的最重要條件。他強(qiáng)調(diào)指出，高級(jí)主管人員在行使職能時(shí)，要依據(jù)泰勒的“例外原則”，即只從事那些與已訂立標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)的例外事項(xiàng)的工作，例行的事務(wù)的都要授權(quán)給下級(jí)去做。 6．“責(zé)權(quán)相符原則” 即有權(quán)必須有責(zé)，權(quán)責(zé)必須相符。厄威克在《行政的要素》一書中指出，只把責(zé)任加在某些管理人員身上是不夠的，還必須授予他們履行這些責(zé)任所必將的權(quán)力。他還進(jìn)一步指出，被授予權(quán)力的人必須對(duì)下級(jí)的所有工作承擔(dān)個(gè)人責(zé)任；在各級(jí)管理人員中，責(zé)任和權(quán)力都必須相稱。,.,33,（7）厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則,7．明確性原則 即是指各種職責(zé)都應(yīng)當(dāng)有明確清晰的界線，要使從上到下的每一個(gè)組織成員都明確地了解并承認(rèn)各自的職責(zé)，而且每一職位的職、權(quán)、責(zé)以及各個(gè)職位之間相互關(guān)系均應(yīng)以書面的形式確定下來并傳達(dá)給組織的所有成員。 8．“控制幅度原則” 所謂控制幅度，即是指每一個(gè)上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)的下屬的人數(shù)。厄威克認(rèn)為，一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)人員直屬的下級(jí)人員數(shù)量應(yīng)有一定的限度，宜小不宜大。他在《行政的要素》一書中指出，每一個(gè)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員直接領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)人員不應(yīng)超過五人，至多不能超過六人。這是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人員所必須監(jiān)督控制的不僅僅是每一個(gè)單一的下屬人員，而且還包括各個(gè)下屬人員之間繁雜的相互關(guān)系是否協(xié)調(diào)。他說，如果下級(jí)人員的人數(shù)以算術(shù)級(jí)數(shù)增加，那么需要由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員加以注意的下級(jí)人員之間相互關(guān)系的排列和組合則是以幾何級(jí)數(shù)增加的。所以，行政領(lǐng)導(dǎo)人員直接管轄和控制的下屬人數(shù)不應(yīng)超過一定的限度。 現(xiàn)代行政管理的實(shí)踐也表明，厄威克提出的組織管理原則在很大程度上是具有可行性的，諸如多屆美國行政改革委員會(huì)就在很大程度上接受了他提出的行政組織管理原則，而且他提出的許多管理原則和理論觀點(diǎn)已經(jīng)成為研究正式組織所不可缺少的理論。,.,34,（8）福萊特的動(dòng)態(tài)行政管理理論,瑪麗·帕克·福萊特(Mary Parker Follett，1868—1933) 是一位美國著名的政治哲學(xué)家和管理學(xué)家。一位運(yùn)用心理學(xué)研究方法在正統(tǒng)的行政管理理論向行為主義行政管理理論轉(zhuǎn)變之間搭起橋梁作用的美國管理學(xué)家（動(dòng)態(tài)行政管理理論）。,1、群體原則（過程）——相對(duì)于個(gè)人主義的新心理學(xué) “只有在群體中才能發(fā)現(xiàn)真正的人，個(gè)人的潛能在被群體生活釋放出來以前，始終只是一種潛能，人只有通過群體才能發(fā)現(xiàn)自己的真正本性，獲得真正的自由。” （1）個(gè)人存在于相互的社會(huì)交往之中； （2）群體目標(biāo)、建設(shè)性沖突與整合； A、沖突是無所不在不可避免的； B、對(duì)沖突應(yīng)予以重視與利用，使之發(fā)揮建設(shè)性作用； C、整合是解決沖突的最佳途徑（壓服、妥協(xié)與整合）； （3）民主是一種社會(huì)意識(shí)； 現(xiàn)存的“投票箱”民主不是真正的民主； 真正的民主是一種社會(huì)意識(shí)，能創(chuàng)造出一 種團(tuán)結(jié)一致的局面，鼓勵(lì)創(chuàng)造。它以大眾 的實(shí)質(zhì)性參與、眾多鄰里群體共存的聯(lián)邦 制結(jié)構(gòu)以及代議而非代表為前提條件。,.,35,（8）福萊特的動(dòng)態(tài)行政管理理論,2、情境規(guī)律：關(guān)于權(quán)威、控制、協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)的思想： 所謂“情境規(guī)律”（law of situation）也被譯為“形勢(shì)規(guī)律”，是指命令來自于事實(shí)和環(huán)境，而不是來自于發(fā)布者的意志。 （1）關(guān)于權(quán)力、權(quán)威的思想 “權(quán)力是使事情發(fā)生的能力”，權(quán)力可分為“統(tǒng)治的權(quán)力”和“共享的權(quán)力”。前者可能會(huì)變成強(qiáng)制的權(quán)力，后者則是聯(lián)合產(chǎn)生的共同的權(quán)力。福萊特試圖用“共享的權(quán)力”來代替“統(tǒng)治的權(quán)力”，用共同行動(dòng)來代替同意和強(qiáng)制，變服從命令為服從“情境規(guī)律”。 她說：“不應(yīng)該由一個(gè)人給另一個(gè)人下命令，而應(yīng)該是雙方都從情境中接受命令。如果命令只不過是情境的一部分，那就不會(huì)產(chǎn)生某些人發(fā)命令而另一些人接受命令的問題。”,.,36,權(quán)威被福萊特定義為“既得的權(quán)力”——即發(fā)展的權(quán)力和鍛煉的權(quán) 力，作為控制的表現(xiàn)形式，權(quán)威的行使也就相應(yīng)地被福萊特界定為 “既得的控制”。 在福萊特看來，權(quán)威起源于正在執(zhí)行的任務(wù)，來源于特定的情境。 權(quán)威不能成為組織的基礎(chǔ)，組織的真正基礎(chǔ)是職能。權(quán)威源于職 能，中心權(quán)威應(yīng)該被職能權(quán)威所取代。 福萊特進(jìn)一步還提出了“權(quán)威與知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)相聯(lián)系”的思想，認(rèn)為 把權(quán)威轉(zhuǎn)向知識(shí)就可以避免個(gè)人之間的沖突，因?yàn)槊總€(gè)人都感到那 是情境在發(fā)出指示，因而能較少摩擦地實(shí)現(xiàn)結(jié)合的統(tǒng)一性。 在權(quán)威和責(zé)任問題上，福萊特認(rèn)為，權(quán)威產(chǎn)生于情境而不是個(gè)人或 其他地位，責(zé)任也來源于職能和情境。在她看來，所謂“最終權(quán)威” 和“最終責(zé)任”都是幻想。,.,37,（8）福萊特的動(dòng)態(tài)行政管理理論,（2）關(guān)于控制的思想 控制：權(quán)力的行使（“控制是作為用來達(dá)到某一具體目的之手段而行使的權(quán)力”）； 控制情境：經(jīng)理人員所要控制的不是單個(gè)的要素，而是目標(biāo)、任務(wù)、環(huán)境、以及其它各要素間的復(fù)雜的相互關(guān)系，要使整個(gè)情境形成一種生產(chǎn)性的結(jié)構(gòu)； 根據(jù)事實(shí)來控制而不是由人來控制（fact-control)，即控制應(yīng)以情境的要求為基礎(chǔ)，而不是取決于長官意志，人個(gè)喜好，是相互關(guān)聯(lián)形成的控制而不是上面加給的控制； 所有要素間的統(tǒng)一與合作是有效控制的前提和基礎(chǔ)，所以控制要使人認(rèn)識(shí)到相互間的共同利益，從而使之自覺工作，自我指揮自我管理。 （3）關(guān)于協(xié)調(diào)的思想 協(xié)調(diào)就是將處于特定情境中的所有因素相互聯(lián)系起來并且導(dǎo)致該組織的整合統(tǒng)一，而實(shí)現(xiàn)這種整合統(tǒng)一的最佳途徑是負(fù)責(zé)相關(guān)活動(dòng)的個(gè)人和部門直接聯(lián)系。 協(xié)調(diào)應(yīng)該是包括計(jì)劃和執(zhí)行兩個(gè)方面的連續(xù)過程； 控制和權(quán)威源于正確的協(xié)調(diào)，為了達(dá)到協(xié)調(diào)，提出“組織的四項(xiàng)基本原則”： 交互聯(lián)系原則；早期階段進(jìn)行原則；直接接觸原則；連續(xù)進(jìn)行原則。,.,38,（8）福萊特的動(dòng)態(tài)行政管理理論,,（3）關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方式的思想：一般領(lǐng)導(dǎo)模式 福萊特認(rèn)為：“人們?cè)趫F(tuán)體中尋求歸屬，在聯(lián)合中尋求安慰，在隸屬中尋求實(shí)現(xiàn)?！彼?，管理的本質(zhì)是尋求合作。 領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)在于使個(gè)人目標(biāo)與群體共同目標(biāo)相結(jié)合； 領(lǐng)導(dǎo)是以在情境的相互聯(lián)系中領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的相互影響為基礎(chǔ)的（定義）。 領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)以權(quán)力（命令與服從）為基礎(chǔ)，而應(yīng)以在情境的相互聯(lián)系中領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的相互影響為基礎(chǔ)，為此領(lǐng)導(dǎo)者是和諧和效率統(tǒng)一體的代言人。 領(lǐng)導(dǎo)的有效方式： 協(xié)調(diào)：對(duì)每位進(jìn)行教育與訓(xùn)練，為之提供參與的機(jī)會(huì)并統(tǒng)一大家的貢獻(xiàn)； 界定目標(biāo)：在于使組織成員都可以感到他們是在為一個(gè)共同的目標(biāo)工作； 預(yù)見：認(rèn)識(shí)更大共同體的長運(yùn)利益和創(chuàng)造一些能夠?qū)崿F(xiàn)利益的情境。,.,39,（8）福萊特的動(dòng)態(tài)行政管理理論,福萊特還特別關(guān)心行政首長與專家之間的關(guān)系： 窘境：一方面行政首長不能放棄自己的決策職責(zé)； 另一方面他又不可能具備有效決策所必須的具體知 識(shí)。 解決辦法： 專家的知識(shí)應(yīng)該與行政首長的知識(shí)結(jié)合起來。盡管 專家的意見不應(yīng)該強(qiáng)制性地進(jìn)入決策過程，但是卻 應(yīng)該通過迂回的反應(yīng)和整合進(jìn)入決策過程。 具有專門知識(shí)的人一旦成為領(lǐng)導(dǎo)，他就能夠從總體 上理解領(lǐng)導(dǎo)的重要意義并把領(lǐng)導(dǎo)工作完成得更好。,.,40,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)： 在國家體制或政府體制層面，區(qū)分兩種基本功能：政治與行政二分（威爾遜）→劃定了公共行政活動(dòng)的范圍 在政府組織形式層面，建立官僚制（韋伯）→劃定了公共行政的組織結(jié)構(gòu)模式 在政府的具體運(yùn)作中，采取科學(xué)管理（泰羅、法約爾、古利克、厄威克、福萊特）→劃定了公共行政具體運(yùn)作的方式,.,41,二、傳統(tǒng)公共行政理論的反思,1、理論框架的局限； 2、管理主體的局限； 3、管理對(duì)象與目標(biāo)的局限（內(nèi)部取向與內(nèi)部管理，忽視外部“環(huán) 境”的作用力）； 4、管理理念與手段的局限（全能的政府與行政的手段）；,.,42,（1）政治控制問題? 政府與行政的關(guān)系并不像威爾遜模式所描述的那么簡單。政治官員 與技術(shù)官僚之間的關(guān)系是復(fù)雜多變的，這種關(guān)系不會(huì)呈現(xiàn)出威爾遜 模式所描述的那種正式的、線形邏輯的特征。由于傳統(tǒng)二分論觀念 使行政研究局限在一個(gè)非常狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，尤其把研究焦點(diǎn)放在行 政機(jī)關(guān) 的預(yù)算、人事、組織以及大量其它中性問題上，很少重視與 社會(huì)、政治密切相關(guān)的政策制定與政策分析等研究，從而是公共行 政遠(yuǎn)離了社會(huì)危機(jī)處理的需要（1968年9月，懷特·沃爾多號(hào)召和資 助召開的明諾布魯克行政會(huì)議）。,傳統(tǒng)行政管理存在的弊端,.,43,（2）“最佳工作方式”問題 傳統(tǒng)的模式假定，行政管理存在一種“最佳工作方式”，潛在的思想 是，通過傳統(tǒng)官僚制理論和科學(xué)管理原理可以發(fā)現(xiàn)一種解決既定問 題的“最佳工作方式”，也就是說，在所有情況下遵循一些簡單的“金 科玉律”的方法論。在公共部門，由于要詳細(xì)規(guī)定處理每一個(gè)可能想 到的突發(fā)事件的方法，程序手冊(cè)變得非常冗長。一旦如此，那么， 公職人員的任務(wù)就純粹是行政性的，僅包括手冊(cè)制定過程的協(xié)商和 執(zhí)行幾頂程序。除了從手冊(cè)中找到正確的出處，他不需要太多的思 想，也不需要任何創(chuàng)造性。從概念上看，行政人員無須為其行為結(jié) 果承擔(dān)責(zé)任，“最佳工作方式”的考量容許他們一起逃避責(zé)任。,.,44,（3）官僚制的問題 韋伯認(rèn)為整個(gè)資本主義的發(fā)展過程就是目的合理性日益發(fā)達(dá)、價(jià)值 合理性相對(duì)衰退和整個(gè)社會(huì)越來越功利色彩所籠罩的過程。他同時(shí) 也認(rèn)為社會(huì)理性化是通過目的理性行動(dòng)的所屬體系的貫徹而實(shí)現(xiàn)的 ，并且是通過資本主義企業(yè)和現(xiàn)代國家機(jī)構(gòu)而實(shí)現(xiàn)的，工具理性實(shí) 現(xiàn)了從文化理性到社會(huì)理性化的過程。所以，對(duì)于整個(gè)社會(huì)合理化 生活的共同要求 便是一種以理性為基礎(chǔ)的管理體制，最恰當(dāng)?shù)捏w制 便是官僚制。人們不再認(rèn)為官僚制特別有效的原因主要有兩點(diǎn)。首 先，韋伯官僚制原則總是存在一些極端的解釋，尤其是在人事制度 中，這使得官僚制的僵化、形式主義較韋伯所設(shè)想的有過之而無不 及，但其精英主義特征又遠(yuǎn)不能達(dá)到韋伯所設(shè)想的程度，這就導(dǎo)致 了該體系效率的降低。其次，新的組織行為理論認(rèn)為，與更具彈性 的管理形式相比，官僚制不再有特別高的效率和效能。人們?cè)絹碓?多地認(rèn)為，嚴(yán)格的等級(jí)制結(jié)構(gòu)造成成本與收益相抵，而且還可能窒 息組織的創(chuàng)造性與創(chuàng)新性。,.,45,參考文獻(xiàn),[1]哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M],學(xué)林出版社,1999年版。 [2]弗蘭多·古德諾.政治與行政[M],華夏出版社,1987年版。 [3]亨利·法約爾.工業(yè)管理與一般管理[M],團(tuán)結(jié)出版社,1999年版。 [4]馬克斯·韋伯,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M],商務(wù)印書館,1997年版。 [5]彭和平等.國外公共行政理論精選[M],中共中央黨校出版社,1997年版。 [6]歐文·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].中國人民大學(xué)出版社,2001年版。 [7]陳振明.公共管理學(xué)[M],中國人民大學(xué)出版社,2005年版。 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