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1、中國(guó)現(xiàn)行法院體制存在 問(wèn)題及對(duì)策
我國(guó)現(xiàn)行的法院體制是在實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特定歷史背景下建立和發(fā)展起來(lái)的，這一體制存在有諸多問(wèn)題：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求與法院體制的矛盾日益凸現(xiàn)；法院的地位和權(quán)力與客觀形勢(shì)發(fā)展對(duì)其要求極不適應(yīng)；法院獨(dú)立審判原則與現(xiàn)行執(zhí)法體制矛盾突出；現(xiàn)行審判機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分，無(wú)法貫徹經(jīng)濟(jì)高效、司法公正的原則。對(duì)法院體制改革應(yīng)采取的對(duì)應(yīng)措施是：真正落實(shí)憲法規(guī)定的法院在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位和權(quán)力；建立健全司法獨(dú)立的保障制度；將地方法院隸屬于地方政…… 司法獨(dú)立、司法公正是法治的核心命題，也是法治國(guó)家必備的條件。在近代民主國(guó)家，司法獨(dú)立、司法公正早已成為一項(xiàng)
2、憲法原則與法治實(shí)踐。我國(guó)現(xiàn)行的法院體制是在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特定歷史背景下，逐步建立和發(fā)展起來(lái)的，因而這一體制不可避免地帶著那個(gè)時(shí)代的烙印。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，落后的法院體制已成為制約和阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的桎梏，同時(shí)也嚴(yán)重影響著我國(guó)法制建設(shè)的歷史進(jìn)程。對(duì)此，本文通過(guò)分析我國(guó)法院體制中存在的問(wèn)題，進(jìn)而探討法院體制改革的對(duì)策。 一、我國(guó)現(xiàn)行法院體制存在的主要問(wèn)題 黨的“十五大”明確提出，要逐步推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立，公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。[1](P32)但是，目前在人民法院獨(dú)立、公正行使審判權(quán)問(wèn)題上，卻存在著體制上的問(wèn)題。 1.
3、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求與現(xiàn)行法院體制的矛盾日益凸顯。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法治的、主體多元化和公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，保證對(duì)市場(chǎng)主體的公平保護(hù)，公平執(zhí)法，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)司法部門的內(nèi)在要求。但是現(xiàn)行的法院體制卻很難做到這一點(diǎn)?，F(xiàn)行的法院體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的年代里建立起來(lái)并延續(xù)至今。在權(quán)力高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，一切經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)都圍繞著行政權(quán)力進(jìn)行，必須要為高度集中的政治權(quán)力服務(wù)。建國(guó)初期，我國(guó)法院甚至被作為政府的一個(gè)職能部門。1954年憲法頒布后，雖在體制上有了變化，國(guó)家設(shè)立了全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，但由于當(dāng)?shù)氐胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)不設(shè)常委會(huì)，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由本級(jí)人民政府行使常委會(huì)的
4、職權(quán)。同時(shí)，從1954年《人民法院組織法》制定開(kāi)始，我國(guó)建立了以行政區(qū)劃為依據(jù)，司法與行政管轄區(qū)相重合的法院組織體系。這樣，法院勢(shì)必受政府的監(jiān)督，并向政府負(fù)責(zé)。1980年后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)陸續(xù)設(shè)置了常委會(huì)，法院的地位才象征性的有所改變。但是，體制上并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化。在人們的觀念中法院仍從屬于政府，于是，法院做為政府的“直屬單位”便堂而皇之地出現(xiàn)在黨政機(jī)關(guān)的“紅頭文件”當(dāng)中。在這種體制下，法院當(dāng)然要受政府長(zhǎng)官意志的擺布，因而失去了“正義天秤”的作用，完全成了政府的辦事機(jī)構(gòu)，審判的獨(dú)立和公正便無(wú)法保障?，F(xiàn)實(shí)生活中，“法只管老百姓，刑難上大夫，以言代法，以權(quán)廢法”等現(xiàn)象的存在就是明證
5、?！八痉C(jī)關(guān)是國(guó)家公平和正義的最后一道屏障，一個(gè)國(guó)家一旦失去了司法公平，這個(gè)國(guó)家便無(wú)公平與正義可言。”[2] 2.地方各級(jí)人民法院在國(guó)家中的地位和權(quán)力與形勢(shì)發(fā)展對(duì)法院的要求極不適應(yīng)。這主要表現(xiàn)在：(1)法院的地位遠(yuǎn)低于行政機(jī)關(guān)。在我國(guó)，法院內(nèi)部關(guān)系的處理完全引入了經(jīng)常為行政系統(tǒng)采用的等級(jí)模式。例如，省高級(jí)法院院長(zhǎng)是副省級(jí)官員，副院長(zhǎng)有廳局級(jí)和副廳局級(jí)的不同等級(jí)，各庭庭長(zhǎng)是處級(jí)，副庭長(zhǎng)是副處級(jí)，其他各級(jí)法院法官也都有這種行政級(jí)別的明確劃分。實(shí)際上，“這種模式是完全行政化的，是完全違背司法職業(yè)以及司法決策的內(nèi)在要求的”[3]。這種級(jí)別的劃分體現(xiàn)了司法對(duì)行政的依附，從加強(qiáng)司法獨(dú)立，提高司法機(jī)關(guān)地位
6、考慮，應(yīng)徹底取消。近年來(lái)這種情況雖略有改善，但地方法院院長(zhǎng)的級(jí)別仍比政府低半格。法院級(jí)別偏低，不僅影響了法官的積極性，更主要的是，行政機(jī)關(guān)憑借其優(yōu)勢(shì)地位和權(quán)威，極大地影響了法院的執(zhí)法權(quán)威。(2)法院缺乏監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。美國(guó)著名學(xué)者諾內(nèi)特和塞爾茲尼克指出，“法治誕生于法律機(jī)構(gòu)取得足夠獨(dú)立的權(quán)威對(duì)政府權(quán)力的行使規(guī)范約束的時(shí)候”。[4](P59)只有法律機(jī)構(gòu)有了充足的資源可以對(duì)政府權(quán)力加以限制時(shí)，法律才渴望從政治中獨(dú)立出來(lái)，并在社會(huì)調(diào)控體系中獲得主導(dǎo)性地位——這樣的社會(huì)，才能被恰當(dāng)?shù)胤Q作“法制社會(huì)”。[5]然而，擁有世界上最多立法主體的中國(guó)，每年都有上千個(gè)由行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)，這
7、些“法”之間的沖突、矛盾時(shí)有發(fā)生，立法無(wú)章，越權(quán)立法，甚至與憲法矛盾等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。但是對(duì)此卻沒(méi)有監(jiān)督和制約的機(jī)制。歷史證明，任何國(guó)家只要推行憲政，都會(huì)有違憲的行為發(fā)生。中國(guó)實(shí)際上存在著違憲問(wèn)題，在現(xiàn)行法規(guī)中，并不是個(gè)別現(xiàn)象，但作為代表公平與正義的人民法院，無(wú)論法規(guī)怎樣規(guī)定，也得將其作為裁決的依據(jù)，卻沒(méi)有辦法加以制約和修正。 3.人民法院獨(dú)立審判原則與現(xiàn)行體制執(zhí)法體制的矛盾極為突出?！霸谖覈?guó)，依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵之一是司法獨(dú)立能否切實(shí)得到實(shí)現(xiàn)”。[6]依據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定“地方各級(jí)人民法院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。但實(shí)際上，“我國(guó)現(xiàn)實(shí)中通行的是一種黨委領(lǐng)導(dǎo)，人民代表大會(huì)和上級(jí)
8、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)，政府管理人、財(cái)、物的司法體制”[7]。按照黨管干部的原則，地方各級(jí)法院上至院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)，下到庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員均由同級(jí)黨委預(yù)先討論確定，然后才交同級(jí)人大選舉或常委會(huì)任命，而政府首長(zhǎng)肯定是常委中的重要人物，因而，對(duì)人選有足夠的權(quán)力。另外，根據(jù)政府統(tǒng)管財(cái)政的原則，法院的人員開(kāi)支，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)統(tǒng)由同級(jí)政府負(fù)責(zé)。可見(jiàn)，現(xiàn)行的法院管理體制實(shí)際上沿用的是地方主管，上級(jí)法院協(xié)管的傳統(tǒng)干部人事體制。法官級(jí)別套用行政級(jí)別，干部由政府人事部門管理。在人權(quán)、財(cái)權(quán)均受制于同級(jí)黨委和政府的情況下，法院要獨(dú)立審判而不受其干涉，根本不可能。一個(gè)人事不獨(dú)立，經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立，裝備不獨(dú)立的審判機(jī)關(guān)還談得上
9、獨(dú)立審判嗎？這是一個(gè)具有內(nèi)在對(duì)抗性矛盾的體制設(shè)計(jì)。審判人員往往處于要么堅(jiān)持原則，秉公辦案而被撤職、免職或調(diào)離，要么聽(tīng)之任之，違心保住“烏紗帽”的兩難境地。法院也面臨著要么抵制干涉而被削減經(jīng)費(fèi)，要么接受“批示”而增加經(jīng)費(fèi)的尷尬局面。改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)，假冒偽劣產(chǎn)品在很多地方公開(kāi)生產(chǎn)和銷售，“三角債”問(wèn)題日益普遍和突出。在這些問(wèn)題的形成中，地方保護(hù)主義，特別是不獨(dú)立的法院受指示影響所采取的地方司法保護(hù)主義起到了“保護(hù)傘”的作用。如受當(dāng)?shù)卣氨Ｗo(hù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，“增加財(cái)政收入”，“肥水不可外流”等錯(cuò)誤思想的支配和影響，一些地方法院該判的不判，該罰的不罰，極大損害了社會(huì)主義法制的統(tǒng)一
10、，所以舊的法院體制已到了非改不可的境地。 4.現(xiàn)行的審判組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分，使貫徹經(jīng)濟(jì)高效、司法公正原則越來(lái)越難。從經(jīng)濟(jì)的視角透視法律規(guī)范的運(yùn)作成本，引入效益觀，我們可以得出如下命題：經(jīng)濟(jì)的思考在司法裁決的過(guò)程中起著重要的作用，法院和立法機(jī)關(guān)更明確地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)理論會(huì)使法律制度得到改善。即訴訟所要達(dá)到的理性的選擇——以最小的資源花費(fèi)來(lái)達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，判決應(yīng)當(dāng)在保障公平的限度內(nèi)，符合效益最大化原則，以促進(jìn)社會(huì)的效率公平和有序。在市場(chǎng)決定的成本高于法律決定的成本時(shí)，審判程序便因之而發(fā)生，恰當(dāng)?shù)膶徟袡C(jī)構(gòu)的設(shè)置和審判程序不僅可以通過(guò)裁決使資源配置達(dá)到效益最大化，而且本身也必須盡可能地降低成本。我國(guó)法院的
11、審判組織有獨(dú)任制、合議院和審判委員會(huì)。“三個(gè)組織中合議庭的職權(quán)過(guò)輕，而審委會(huì)的職權(quán)過(guò)重，案件的審理雖由合議庭負(fù)責(zé)，但一般來(lái)說(shuō)，合議庭往往沒(méi)有最后的決定權(quán)，其結(jié)果必然不利于提高法官的素質(zhì)和責(zé)任心，不利于廉政建設(shè)和責(zé)任追究?！盵8]而且審委會(huì)需要討論和決定的案件比較多，其成員也大多同時(shí)兼任著司法行政工作，因而效率較低且質(zhì)量不高，經(jīng)濟(jì)案件本需要及時(shí)結(jié)案，以求達(dá)到較好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，但因不合理的職權(quán)劃分，就使審判人員想快也快不了。這既不符合經(jīng)濟(jì)高效的原則，更不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的公正、高效的執(zhí)法環(huán)境更是格格不入。因此，對(duì)上述弊端必須進(jìn)行改革。 二、對(duì)我國(guó)法院體制
12、改革的幾點(diǎn)建議 法院體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，必須在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，本著積極、認(rèn)真的態(tài)度，并結(jié)合我國(guó)的客觀實(shí)際和憲法的具體要求進(jìn)行。筆者認(rèn)為，對(duì)我國(guó)法院體制進(jìn)行改革，應(yīng)采取下列對(duì)策?！ ?.真正落實(shí)憲法規(guī)定的人民法院在國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)力。憲法規(guī)定，人民法院為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，人民政府為行政機(jī)關(guān)，它們是平行并列關(guān)系。它們相互配合和支持，同時(shí)亦有制約。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，確有關(guān)系不順的一面，并直接妨礙了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。近年來(lái)，從社會(huì)輿論到政治講壇，有一個(gè)共同的觀點(diǎn)，那就是強(qiáng)調(diào)通過(guò)提高法官素質(zhì)的辦法，達(dá)到抑制行政干涉，維護(hù)司法獨(dú)立的目的。實(shí)際上，這是一種脫離實(shí)際的想法。因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)行
13、干部管理體制下，法官個(gè)人是無(wú)法與行政機(jī)關(guān)的出面相抗衡的?，F(xiàn)在的法院與政府的關(guān)系，實(shí)際上已離開(kāi)憲法的規(guī)定而變成一種從屬關(guān)系。法院實(shí)際上已不成其為獨(dú)立于政府之外的司法機(jī)關(guān)，不少地方政府甚至認(rèn)為，法院只是其直屬機(jī)關(guān)，只能順從。在這樣的關(guān)系下，法院還談得上什么獨(dú)立審判、公正執(zhí)法呢？客觀地講，目前在我國(guó)，來(lái)自各個(gè)方面對(duì)司法活動(dòng)的干擾和干預(yù)還相當(dāng)嚴(yán)重，在一些地方，甚至存在無(wú)案不說(shuō)情，無(wú)案不干預(yù)的不正?，F(xiàn)象，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)幾乎成為一句空話，社會(huì)的公平、正義無(wú)從實(shí)現(xiàn)。所以，必須恢復(fù)憲法賦予法院應(yīng)有的法律地位，即各級(jí)人民法院成為各級(jí)國(guó)家審判機(jī)關(guān)，而不是從屬于各級(jí)政府的職能部門，并且必須通過(guò)一定的法律形式，將憲法關(guān)于人民法院獨(dú)立審判，不受行政機(jī)關(guān)干涉的原則規(guī)定具體化、條文化。[9](P269)同時(shí)還應(yīng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)干涉司法所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，總的原則要求是，審判活動(dòng)絕不能受制于行政機(jī)關(guān)?！?
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