行政法律行為理論的梳理與界別—— 從“法效意思”到“客觀意思

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1、行政法律行為理論的梳理與界別—— 從“法效意思”到“客觀意思 內(nèi)容提要：行政法律行為理論是一個中國行政法學(xué)界鮮有系統(tǒng)研究的題目。本文著力于行政法律行為理論演化過程的梳理，試圖對其作出追本追本溯源式的闡釋，為理順行政法律行為理論作出嘗試。作者主張從學(xué)理和實務(wù)兩個層面對行政法律行為進行界別。 關(guān)鍵詞 行政法律行為 法的行為 法效意思 客觀意思 　　　　　　一、題目及研究進路 　　行政處分（Verwaltungsakt）概念、具體行政行為概念分別是德國行政法（學(xué)）、中國大陸行政法（學(xué)）上的“基礎(chǔ)性”和“功能性”的概念。其“基礎(chǔ)性”是由于它們在傳統(tǒng)行政法上的核心

2、地位，在“高權(quán)行政”模式下，一般的、抽象的行政法規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體的、特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系均依靠于行政機關(guān)作成行政處分（或具體行政行為），這種“具體設(shè)權(quán)性”的功能使得它們成為行政法學(xué)理上的行政法律行為概念；而其“功能性”則是指它們是為適應(yīng)行政訴訟實踐的需要而設(shè)置的“功能創(chuàng)設(shè)性”概念，而并非純粹學(xué)理上的的概念，在德國行政法（包括深受其影響的日本、我國臺灣的行政法）以及中國大陸的行政法中，行政相對人提起行政訴訟以行政處分（具體行政行為）為條件條件1?；谛姓刂菩姓?quán)保護人權(quán)的基本精神，學(xué)理界和司法實務(wù)界長期致力于對行政處分概念作擴張性的解釋，以起到擴大人民訴權(quán)、加強司法權(quán)對行政權(quán)的控制之目的。這種為

3、擴大受案范圍所作的“功能性”考量甚至影響了學(xué)理上行政法律行為理論的建構(gòu)與發(fā)展，使其在傳統(tǒng)的民事法律行為理論的基礎(chǔ)上發(fā)生了嬗變，形成行政法上特有的法律行為理論。20世紀(jì)60年代，德國學(xué)者對完全傳統(tǒng)的“法效意思說”進行修訂，終極使獨具特色的行政法律行為理論成型(或稱為行政法上“法的行為”Rechtsakt)2，其理論基礎(chǔ)被稱為“客觀意思說”，這一理論極大地擴張了行政法律行為（行政處分）的涵蓋范圍，從而擴大了行政訴訟的受案范圍，并迅速成為大陸法系行政法中的主流學(xué)說。 　　然而，“客觀意思說”的確立固然在訴訟實踐層面上擴張了行政相對人的訴權(quán)，但卻在學(xué)理上陷進了顧此失彼的境地。包括德國學(xué)者在內(nèi)的眾多學(xué)者

4、運用已經(jīng)脫離了經(jīng)典民事法律行為意蘊的“客觀意思說”詮釋行政法律行為，但反過來又用傳統(tǒng)“法效意思說”為標(biāo)準(zhǔn)來鑒別行政法上的事實行為，使得法律行為、事實行為這一對本屬于行政法上的基本概念變得令人難以捉摸。3 　　筆者以為，對根基不深、年輕的中國行政法而言，就一些基本概念進行梳理、詮釋的工作仍需眾多學(xué)者戮力耕耘，這是作為法律科學(xué)分支的行政法學(xué)真正的研究出發(fā)點和基礎(chǔ)。本文著力于行政法律行為理論演化過程的梳理，試圖對其作出追本溯源式的闡釋，為理順行政法律行為理論（這個在行政法上鮮有系統(tǒng)研究的題目）作出嘗試。 　　　二、“法效意思表示”說的建構(gòu)與適用范圍 　　法律行為制度原系民法中與法定主義體系相并列的獨

5、特的具體設(shè)權(quán)行為規(guī)則；作為觀念抽象，它又以系統(tǒng)完備的理論形態(tài)概括了民法學(xué)中一系列精致的概念和原理，開成學(xué)說中令人矚目的獨立領(lǐng)域，實在際影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了民法自身的范圍，而達(dá)至于行政法。4在法理上，一般以為法律對社會關(guān)系的調(diào)整通過兩種方式實現(xiàn)：其一是法定主義方式，法律規(guī)范將法律關(guān)系的具體內(nèi)容和技術(shù)環(huán)節(jié)作充分的具體概括，只要法律事前規(guī)定好的事件或事實行為一旦發(fā)生，“客觀法”的抽象規(guī)定即轉(zhuǎn)化為具體的“主觀權(quán)利”；其二是法律行為方式，當(dāng)法定主義方式無法將法律關(guān)系的具體內(nèi)容和技術(shù)環(huán)節(jié)作充分的具體概括時，法律關(guān)系具體內(nèi)容的確定須通過行為人的意思表示得以實現(xiàn)。法律行為的核心內(nèi)容是行為人的意思表示，它是行為人“

6、基于意思表示而設(shè)定、變更、終止權(quán)利和義務(wù)的行為”。與法律行為相對應(yīng)的概念是事實行為，盡管事實行為也是實現(xiàn)具體法律關(guān)系內(nèi)容的媒介，其中也不乏行為人的觀念表示或精神作用，但客觀法對事實行為構(gòu)成的概括并不考慮行為人的具體意圖內(nèi)容，事實行為的法律效果依法律的規(guī)定而產(chǎn)生，因而屬于法定主義調(diào)整方式之范圍。 　　在民法中，由于奉行“意思自治”的基本原則，行為人的意思表示具有較大的活動空間，法律行為制度適用的范圍也較廣闊。 “依法行政”基本原則決定了法定主義調(diào)整方式在行政法中的重要地位。但行政關(guān)系的變動不拘、紛繁復(fù)雜使得法律不可能對所有行政法律關(guān)系的具體內(nèi)容作失事無巨細(xì)的規(guī)定，法定主義方式無法使所有行政法律關(guān)

7、系中的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容確定。如我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，行政機關(guān)可對銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)，處以沒收違法銷售的產(chǎn)品和違法所得，并處違法所得1—5倍的罰款，或吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。某企業(yè)涉嫌銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品，行政機關(guān)欲對其處罰，但僅憑實定法的規(guī)定，具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容根本無法確定，由于法律對“銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品”這一行為的后果設(shè)定了多種可能性；另外，對該企業(yè)是否構(gòu)成“銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品”的認(rèn)定也存在變數(shù)。為了保證所有行政法律關(guān)系內(nèi)容的實現(xiàn)，法律賦予行政權(quán)享有一定的裁量空間，以確定特定法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)。裁量的實質(zhì)是行政機關(guān)的意思表示，通過行政機關(guān)的主觀意志活動以確定特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。臺灣學(xué)者翁岳

8、生以為，“裁量乃裁度推量之意”，固然它“不是隨意的，而是有其準(zhǔn)據(jù)和目標(biāo)，因此和毫無準(zhǔn)則限制之恣意不同”，但“行政裁量之斟酌衡量亦不受呆板之邏輯法則之約束，而在國家行政目的之大條件下，得有較大意思活動之自由?！?裁量在行政活動中的廣泛存在，表明法律行為調(diào)整方式在行政法中是不可或缺的。傳統(tǒng)德國行政法的法律行為之建構(gòu)即以此為基點，完全照搬民法上的“主觀法效意思說”將行政法律行為界定為，依行政機關(guān)單方之意思表示而發(fā)生法律效果的行為。6在法理上，法律行為設(shè)置的原初意義是：彌補法定主義調(diào)整方式不足的、在具體的法律關(guān)系中的意定設(shè)權(quán)行為。行政處分概念針對具體事件設(shè)定權(quán)利義務(wù)的法律特征使之當(dāng)然成為行政法上的法律

9、行為。1910年柯俄曼(Kormann)發(fā)表的《國家法律行為之制度》一書、以及學(xué)者F1elner對柯俄曼理論的修正使行政處分概念在學(xué)理上基本成型。7行政法上的事實行為則被定義為依據(jù)法律的規(guī)定直接產(chǎn)生法律效果的行為。 　　這種基本依照民法上的意思表示理論建構(gòu)起來的行政法律行為在行政法中到底有多大的適用空間呢？與典型的民事法律行為相比，行政機關(guān)并不能通過意思表示像民事主體那樣自由地選擇、創(chuàng)設(shè)行為對象。8而對于行政法律關(guān)系的客體和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，行政機關(guān)的意思表示僅能在法定范圍內(nèi)裁量選擇。行政機關(guān)意思表示范圍的有限性，使得大量的并非基于行政機關(guān)的意思表示、但在客觀上對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行政活

10、動都被視為非行政法律行為而排除在司法審查的范圍之外。即使是在裁量的范圍內(nèi)，裁量選擇也不具有盡對的自由。在行政法中，強行法對行政機關(guān)的裁量選擇（意思表示）設(shè)置了一系列的規(guī)則，這些強行法的規(guī)定集中體現(xiàn)為行政法的公道性原則或比例原則，它要求行政機關(guān)在法定范圍內(nèi)作出意思表示（裁量選擇）時，不得背離決定的目的、不得考慮不相關(guān)的因素、不得違反可行性原則、不得違反均衡原則、不得違反同等對待原則、不得違反慣例原則等。9 　　由于傳統(tǒng)行政法律行為適用范圍的狹小，為了顧及其作為進進行政訴訟之“管道”的功能，行政法又不得不對其涵蓋范圍作擴張性的解釋。意思推定規(guī)范的準(zhǔn)用即是這種擴張性解釋的具體表現(xiàn)之一。意思推定規(guī)范本

11、質(zhì)上是某種“法定的或擬制的”或“具有法定效力的定型意思表示行為”，在行為人有意思表示的條件下，甚至不妨在行為人無此類“意思時亦被當(dāng)作意思表示處理”。10為了使每一正當(dāng)成立的法律行為均具有明確完整的法律意義，保障交易安全，民事法律行為制度中的很多情形均適用意思推定規(guī)范，它起到了彌補行為人具體意思表示疏漏，減省實際表意內(nèi)容、簡化交易過程等作用。在行政法律行為中，行政機關(guān)的意思表示雖有一定的自由選擇余地，但法律仍對其表意過程、形式和內(nèi)容作了種種限制，如原則上須以書面形式，內(nèi)容須明確、可行，須告知行政相對人權(quán)利、義務(wù)等。行政機關(guān)意思表示的疏漏、簡省只會導(dǎo)致行政處分（具體行政行為）的無效或可撤銷。在這層

12、意義上，意思推定規(guī)范對于行政法律行為幾無適用之余地。但在行政權(quán)負(fù)有積極作為義務(wù)的情形中卻是例外，若人民依法請求行政機關(guān)保護其正當(dāng)權(quán)益或許可其從事某行為，行政機關(guān)保持沉默或不予答復(fù)，假如按照機械的意思表示理論解釋，則行政機關(guān)并未作出行政處分，對這種“不作為”人民不得提起救濟，實與行政法保護人權(quán)服務(wù)人民之宗旨不符。因此，“意思推定”在這種情形中發(fā)揮了作用，行政機關(guān)未明確作出意思表示而被推定為作出了否定性的意思表示，行政處分因被擬制而成立。各國（地區(qū)）行政立法中，均有意思推定規(guī)范的存在。如，我國臺灣的《訴愿法》第2條第2項規(guī)定“中心或地方機關(guān)對于人民依法聲請之案件，于法定期限內(nèi)應(yīng)作為而不作為，致?lián)p害

13、人民權(quán)利或利益者，視同行政處分”；11等。 　　盡管如此，這種以民事法律行為理論為基礎(chǔ)建構(gòu)起來的傳統(tǒng)行政法律行為概念的適用范圍還是十分狹窄的。按照傳統(tǒng)的行政法律行為理論，行政法上所有的執(zhí)行性行為均屬事實行為，12執(zhí)行行為須有行政處分為依據(jù)，執(zhí)行行為中行政機關(guān)的主觀意志并不能直接產(chǎn)生法律效果，執(zhí)行行為依附于它所依據(jù)的行政處分產(chǎn)生法律效果，因而是事實行為。即使是行政強制執(zhí)行、即時強制這類極易侵害人權(quán)的行為亦被視為事實行為而不得提起訴訟。在傳統(tǒng)理論中還存在著準(zhǔn)法律行為概念，其中也有行政機關(guān)的意思表示，只是這種意思表示是效果意思以外的行政機關(guān)的意思、熟悉判定等表示作為（即不發(fā)生法律效果的意思表示），因

14、此準(zhǔn)法律行為又稱為觀念表示作為。13對于準(zhǔn)法律行為，傳統(tǒng)的做法是排除于訴訟范圍之外。 三、“客觀意思”說 　　以民法中的“法效意思”理論為基礎(chǔ)的行政法律行為，由于其適用范圍十分有限，已無法適應(yīng)現(xiàn)代行政救濟法擴大人民訴權(quán)的發(fā)展趨勢。第二次世界大戰(zhàn)以后，傳統(tǒng)理論在德國行政法學(xué)界遭到批判，60年代，德國法學(xué)者已拒盡采納傳統(tǒng)學(xué)說，逐漸形成新的有關(guān)行政法律行為之理論。這種新的理論可稱為“客觀意思”說，14至今已為歐陸各國、日本、中國以及中國臺灣地區(qū)的行政法所接受，成為確立行政法律行為制度之準(zhǔn)則。 　　“客觀意思”說以為，“法律行為之行政行為，并非完全依表意人之意思為憑，而常須受表示于外部之客觀形態(tài)或法令人支配?！币虼耍姓ㄉ系姆尚袨?，“皆應(yīng)依其行為，是否發(fā)生法律效果為斷”，15是否于行政相對人產(chǎn)生拘束為準(zhǔn)。這種行政法律行為理論，已全然不顧行政機關(guān)行為的主觀意圖，而僅以行為的客觀效果為判定標(biāo)準(zhǔn)。以傳統(tǒng)理論標(biāo)準(zhǔn)劃分出來的事實行為或是準(zhǔn)法律行為，只要在客觀上對特定相對人的權(quán)益產(chǎn)生了直接影響或拘束，即可視為發(fā)生法律效果的行政法律行為（行政處分），從而極大地擴張了行政法律行為的適用范圍，拓展了進進行政訴訟程序的“通道”。這種行政法律行為的理論建構(gòu)，已與民法上的法效意思表示理論有著本質(zhì)的區(qū)別。