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1、二元財政論的缺陷與國有資本財政轉化趨勢
關鍵詞：國有資本財政；趨勢；公共財政 一、界對國有資本財政的不同見解 國有資本財政的概念最早是在1993年由葉振鵬和張馨教授提出的。他們認為，在主義市場條件下，財政體系應由公共財政與國有資本財政共同構成，形成典型的二元財政結構。其中公共財政居于主導地位，國有資本財政居于基礎地位。他們的理論依據是：在社會主義市場經濟條件下，國家具有雙重身份———社會管理者和資產所有者；擁有雙重權力———權力和經濟權力；履行雙重職能———社會管理者職能和資產所有者職能；實現(xiàn)雙重目標———提供公共服務和實現(xiàn)國有資產的
2、保值、增值；取得雙重收入———稅收和利潤上繳。這樣，就形成了兩種不同性質的分配關系：一種是作為社會管理者的國家為了滿足社會公共需要而與各種所有制類型的以及社會成員發(fā)生的公共財政分配關系；一種是作為資產所有者的國家為了實現(xiàn)資產的保值、增值而和國有企業(yè)發(fā)生國有資產財政分配關系。應該說，二元財政論對我國財政體系構成的是我國財政理論上的創(chuàng)新，它一方面吸取借鑒了西方公共財政理論的精華，另一方面又考慮到我國的具體國情———存在大量的國有企業(yè)，而且相當數量的國有企業(yè)在市場有效作用的領域從事私人產品的生產，因此可以說，二元財政理論是具有鮮明的特色的財政模式理論。 但是，自葉、張二位教授提出二元財政模式理論后
3、，財政理論界的許多者對其進行了嚴厲的批判（張馨教授在其《公共財政論綱》中有詳細說明，在此不再贅述）。但是批判的重點不是二元財政模式中的國有資本財政，而是公共財政。筆者認為，這種批判并未抓住二元財政論的實質，他們攻擊的重點———公共財政，恰恰是二元財政論的精髓所在，是對深化我國財政改革，指導財政實踐活動最有指導意義的構成要素。因為公共財政作為一種財政類型和財政模式，其以彌補市場失效、法制化、非盈利以及提供一視同仁的服務為特征，是與市場經濟相適應并且與市場經濟有內在聯(lián)系的財政。發(fā)展市場經濟就必須構建公共財政模式，這是不以人的主觀意志為轉移的客觀。當前，理論界對我國應構建公共財政模式已經基本沒有分歧
4、，研究的重點已經由要不要構建公共財政模式轉向如何來構建具有我國特色的公共財政模式。實踐證明，當初張馨教授在與其他學者關于公共財政進行的論戰(zhàn)中，是勝利者。但是，在激烈的論戰(zhàn)之后，對二元財政論進行反思，不難發(fā)現(xiàn)，二元財政論也并非完美無缺，在實踐上、理論上都面臨著不能回避的棘手問題。而改革的深入要求我們必須對這些問題做出回答。不過，需要指出，本文所說的問題不是出在公共財政方面，而是出在國有資本財政方面?！ 《匈Y本財政面臨的挑戰(zhàn) ?。ㄒ唬嵺`上面臨的問題：國有經濟效率低下 市場經濟是效率經濟。任何一種經濟活動，任何一種經濟組織形式，如果缺乏效率且無助于公平目標的實現(xiàn)，都最終要被淘汰。 二元財
5、政論的提出從根本上講也是從提高資源配置效率的考慮。在二元財政的兩大組成部分中，公共財政已經充分說明了自己存在的理由，即市場失靈的客觀存在。由于市場失靈，政府干預較之自由放任是有效率的，所以政府公共財政在市場經濟條件下扮演彌補市場失靈的角色是理所當然的。而國有資本財政要說明自己存在的理由則有一定難度。因為我們從市場失靈雖然可以推理出國有資本的存在（因為政府要彌補市場失靈就必須掌握一定數量的國有資本），但是這樣的國有資本必須處于市場失靈的領域，是為彌補市場失靈之缺陷、滿足社會公共需要服務的。對處于市場有效作用領域，從事私人產品生產，并尋求盈利的國有資本而言，國有資本財政并不能從市場失靈中找到任何存
6、在的理由。顯然，尋找國有資本財政存在的依據，就必須要說明國有資本是否比非國有資本在私人產品的生產上更有效率或者至少不比后者的效率低。這可以從理論上加以推理論證，但更重要的是要通過實踐的檢驗。就理論界研究的情況看，兩者都不能得出對國有資本有利的結論。當然，需要指出，即便如此，也并不意味著要否定公有制。因為公有制作為一種產權形式，在滿足社會公共需要方面的作用是私有產權所無法比擬的，只要是在市場失靈的領域，公有產權就仍然有其存在的必然性。 二元財政論者提出二元結構財政，并將其作為社會主義市場經濟條件下的規(guī)范財政模式顯然是對國有經濟充滿信心，但是有信心與實現(xiàn)目的是兩回事。就二元財政論者所提出的觀點看
7、，他們對如何搞活國有企業(yè)也沒有新的招數。理論界提出的所有權和經營權分離、建立委托代理模式的主張，都不是搞活國有企業(yè)的有效。而有的學者指出產權與事實產權的不一致是國有企業(yè)活力不足的原因，雖然有一定道理，但其所給出的對策事實上是在否定公有產權本身，要化公有為私有，這是我們所不能接受的。對如何搞活國有企業(yè)，理論界尚未找到真正可行的方法?！ ∪绻斦鉀Q不了國有企業(yè)的活力不足問題，那么長期來看，國有資本財政就必然喪失微觀基礎，從而使二元財政呈現(xiàn)明顯的不穩(wěn)定性和過渡性。盡管如此，二元財政論畢竟是從市場經濟和社會主義公有制這兩個基本點出發(fā)，分析我國的財政現(xiàn)狀后得出的結論。至少在目前看，我們必須承認其是
8、對我國現(xiàn)階段財政體系構成的較為準確的界定。 2 二元財政論在理論上存在的問題 第一，讓國有資本處于市場有效作用的領域導致邏輯上的矛盾。按照公共財政理論的觀點，市場與政府的關系可以概括為：市場有效作用的領域，政府不必涉足其間。而國有資本財政的主體是政府，其本身又處于市場有效作用的領域，這顯然導致邏輯上的矛盾?！ ∠@一矛盾，似乎國家財務論可以借鑒。國家財務論認為，國家以生產資料所有者身份所進行的資金收支活動是國有經營資本的投入和產出活動，性質上不屬于財政活動。國家財政從內涵上看是國家以社會管理者身份，為實現(xiàn)國家政治職能和協(xié)調經濟職能而參與一部分國民收入的再分配活動所形成的分配關系，其目標是
9、追求社會效益，而不是追求經濟效益；追求經濟效益是國家財務的目標。國家財務體系的基礎是國有企業(yè)財務，而國有企業(yè)財務不屬于財政體系。顯然，采用國家財務論，把國有經營資本從財政體系中劃出，似可以消除二元財政論的邏輯矛盾，但這也就意味著直接否定了二元財政本身。當然，需要指出，國家財務論也沒有回答國有經濟在市場經濟條件下存在的依據問題，沒有解釋或證明，國有企業(yè)的效率從整體上講，是否一定不比非國有企業(yè)低?！ 〉诙瑖匈Y本實現(xiàn)保值增值的目標與其所擔負特定的經濟調節(jié)任務之間存在矛盾。二元財政論認為，國有資本不但要發(fā)揮調節(jié)經濟的作用，而且要發(fā)揮第一層次的調節(jié)作用，只有在國有資本財政進行調節(jié)后仍然沒有實現(xiàn)調節(jié)目
10、標時，才由公共財政進行相應調節(jié)，這就很難保證國有資本與非國有資本處于平等競爭的地位，而且與國有資本保值、增值的目標相矛盾。要消除這一矛盾，表面看來似乎相對較為容易，不會對二元財政體系造成實質性的，只需要明確國有資本財政不擔負調節(jié)經濟的職責，也不發(fā)揮相應的調節(jié)作用即可。但是這意味著作為財政體系重要組成部分的國有資本財政，必然要違背市場經濟條件下處理政府與市場關系的基本準則。因為國有資本財政既然是財政體系的組成部分，其主體就是政府，而不是一般的企業(yè)、家庭，所以從這個角度講，它又必須履行調節(jié)經濟的職責，否則就是政府職能的“缺位”，因此，這一矛盾也不是二元財政論所能容易解決的?！ 〉谌?，二元財政論將政
11、府從上分為作為管理者的性政府和作為資產所有者的性政府兩部分，本身就存在過于強調二者的區(qū)別而忽視二者之間的相互聯(lián)系的弊病。在市場經濟條件下，政府的身份具有雙重性是確定無疑的事實。但政府的雙重身份畢竟是對立統(tǒng)一的關系。我們在看到二者相互區(qū)別的同時，也應該看到二者的相互聯(lián)系。事實上，政府的雙重身份是難以截然分開的。在實踐中，作為社會管理者的政府照顧作為資產所有者的政府以及作為資產所有者的政府支持作為社會管理者的政府，就是政府幫助政府自身，這應該是理所當然、天經地義的。自己不幫助自己，還有誰來幫助自己？從實踐來看，國有資產管理部門是政府的組成部分，其政策的制定和推行必然為政府意見所左右，而公共預算和國有資本預算的相互連接，又使二者的資金運用不可能徹底分開。這表明二元財政模式即便可以長期存在，公共財政和國有資本財政的分離也只能是相對的，建立涇渭分明的國有資本財政和公共財政的二元財政運行體系的確存在難以克服的困難。
二元財政論的缺陷與國有資本財政轉化趨勢
