投資體制改革的歷史進(jìn)程與新挑戰(zhàn).ppt

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1、投資體制改革的歷史進(jìn)程與新挑戰(zhàn),國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)投資研究所 研究員 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院投資系 教 授 王 昕,投資體制，是指固定資產(chǎn)投資運(yùn)行機(jī)制和管理制度的總和。主要包括投資主體行為、資金籌措途徑、投資使用方式、項(xiàng)目決策程序、建設(shè)實(shí)施管理和宏觀(guān)調(diào)控制度等方面。 由于投資活動(dòng)是社會(huì)再生產(chǎn)最主要、最基本的實(shí)現(xiàn)形式，它的總量、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行質(zhì)量對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加勞動(dòng)就業(yè)、穩(wěn)定通貨和保持國(guó)際收支平衡有著極為現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)的影響，這使得投資體制改革從一開(kāi)始就成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。 同時(shí)，因投資體制屬于綜合性體制，它的改革與財(cái)政、金融、企業(yè)制度等多方面改革密切關(guān)聯(lián)，因此，經(jīng)

2、濟(jì)體制的整體改革制約投資體制的改革進(jìn)程。,我國(guó)的投資體制為什么要進(jìn)行改革，二十五年來(lái)巳經(jīng)進(jìn)行過(guò)哪些改革，這些改革的實(shí)際成效如何，現(xiàn)行的投資體制在哪些方面與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)?歷史地、客觀(guān)地、實(shí)事求是地回答這些問(wèn)題，不僅是目前而且也是今后不斷深化投資體制改革的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。 一、投資體制改革進(jìn)程的簡(jiǎn)要回顧 （一）傳統(tǒng)投資體制特征及其歷史評(píng)價(jià) 我國(guó)的投資體制基本上是隨著建國(guó)初期大規(guī)模濟(jì)建設(shè)開(kāi)始而逐步形成的。我們把這一時(shí)期的投資體制稱(chēng)為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的投資體制。它最典型、最集中地代表和反映了中國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的全部特征，成為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的核心組成部分。其

3、有如下主要特征： （1）投資主體：政府（主要是中央政府）是唯一的投資主體。企業(yè)(當(dāng)時(shí)絕大部分是國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè))是政府的附屬物。,（2）投資決策：投資決策權(quán)高度集中于中央政府，地方政府只有建議權(quán)、執(zhí)行權(quán)；無(wú)論是擴(kuò)大再生產(chǎn)項(xiàng)目，還是簡(jiǎn)單再生產(chǎn)項(xiàng)目，都須按照一定限額，由中央或省政府審查批準(zhǔn)。 (3)投資渠道：投資資金基本上來(lái)源于單一的財(cái)政撥款，其特點(diǎn)是使用的無(wú)償性。國(guó)內(nèi)銀行信貸資金極少用于固定資產(chǎn)投資，國(guó)外信貸資金也十分有限。 (4)投資運(yùn)行：傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制是條條(各部門(mén)) 或塊塊(各地方)分割的行政隸屬體制，投資要素(包括資金、投資品和勞動(dòng)力) 由中央政府集中計(jì)劃分配和統(tǒng)一安排使用。 (

4、5)投資管理：政府對(duì)投資的管理是直接管項(xiàng)目、管企業(yè)(包括建設(shè)單位、設(shè)計(jì)、施工企業(yè))，管分錢(qián)、分物、分配施工隊(duì)伍，綜合管理、宏觀(guān)管理十分薄弱。政府管理投資的方式是以單一的指令性計(jì)劃為手段，以行政命令(紅頭文件)為中介的直接管理方式。 （6）投資責(zé)任：傳統(tǒng)投資體制是沒(méi)有責(zé)任約束的 “大鍋飯”,體制。大到全國(guó)投資總量、投向、布局的決策失誤，小到具體建設(shè)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)、施工的決策失誤，都無(wú)法明確責(zé)任者，沒(méi)辦法追究責(zé)任。 傳統(tǒng)投資體制歸結(jié)起來(lái)，就是以中央政府為主體、以高度集中的指令性計(jì)劃為手段、直接控制全社會(huì)投資活動(dòng)全過(guò)程的相對(duì)完整的體系。 應(yīng)當(dāng)指出，在我國(guó)建國(guó)初期工業(yè)基礎(chǔ)近乎空白，現(xiàn)代

5、工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱的情況下，為了加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開(kāi)，這種由政府直接組織經(jīng)濟(jì)的體制發(fā)揮了不可低估的重要作用。問(wèn)題在于，始建于“一五”時(shí)期、當(dāng)時(shí)并沒(méi)有形成僵化模式的投資體制，在爾后的近三十年間，由于我們對(duì)社會(huì)主義發(fā)展階段以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的理論認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)思想發(fā)生重大失誤，使傳統(tǒng)的投資體制逐步發(fā)展演變成一種僵化的模式，以至于成為生產(chǎn)力發(fā)展的絆腳石。傳統(tǒng)投資體制的種種弊端表明，改革勢(shì)在必行。,（二）改革開(kāi)放以來(lái)投資體制改革的簡(jiǎn)要回顧 1978年，黨的十一屆三中全會(huì)確立改革開(kāi)放方針之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。伴隨這一趨勢(shì)，在投資體制改革方面也做了積極探索和實(shí)踐，涉及

6、宏觀(guān)、微觀(guān)和市場(chǎng)多個(gè)層面，并取得了許多階段性成果。 25年來(lái)投資體制改革的進(jìn)展大體經(jīng)歷了四次高潮： 1.第一次高潮(19791987年) 這次改革高潮出現(xiàn)在投資體制改革的起步階段，簡(jiǎn)政放權(quán)、縮小指令性計(jì)劃范圍和投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的市場(chǎng)化是這次改革高潮的基本特點(diǎn)，主要內(nèi)容包括： （1）中央和地方政府投資事權(quán)初步劃分。 （2）逐步形成投資主體多元化格局。 （3）出現(xiàn)投資來(lái)源多渠道局面。 （4）改進(jìn)投資計(jì)劃管理體制。,（5）發(fā)展投資中介組織。 （6）在建設(shè)實(shí)施領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。 （7）鼓勵(lì)跨行業(yè)、地區(qū)和企業(yè)的橫向投資流動(dòng)和聯(lián)合。 2.第二次高潮(19881

7、991年) 1988年國(guó)務(wù)院頒發(fā)關(guān)于投資管理體制的近期改革方案。這一方案針對(duì)投資領(lǐng)域存在的問(wèn)題，第一次較為系統(tǒng)地提出投資體制改革的基本任務(wù)和一系列推進(jìn)改革的措施。這次改革高潮的主要內(nèi)容包括： （1）對(duì)重大長(zhǎng)期建設(shè)投資實(shí)行分層次管理，初步劃分了中央和地方政府的投資范圍，加重地方的重點(diǎn)建設(shè)責(zé)任。 （2）國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定，用產(chǎn) 業(yè)政策的形式明確了國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域中重點(diǎn)支持和限制的產(chǎn) 業(yè)及產(chǎn)品，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列，并以此作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的依據(jù)。,（3）為保證重點(diǎn)建設(shè)有穩(wěn)定的資金來(lái)源，建立了基本建設(shè)基金制。 （4）結(jié)合基礎(chǔ)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整，在電力、石油、

8、鐵道、交通、郵電、民航等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門(mén)建立了專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金。 （5）開(kāi)征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。 （6）成立國(guó)家專(zhuān)業(yè)投資公司，用經(jīng)濟(jì)辦法對(duì)經(jīng)營(yíng)性投資進(jìn)行管理。 （7）擴(kuò)大建設(shè)債券發(fā)行規(guī)模，建立上海和深圳兩個(gè)證券交易市場(chǎng)，發(fā)行股票為直接融資開(kāi)辟了渠道。 （8）在建筑安裝、勘察設(shè)計(jì)、材料設(shè)備供應(yīng)領(lǐng)域全面推行招標(biāo)、投標(biāo)制，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。 3.第三次高潮(1992年2004年7月) 1992年以后，在鄧小平同志南方重要談話(huà)精神的鼓舞下，按照十四提出的建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了一個(gè)新高潮，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、財(cái)稅、,金融、外貿(mào)等方面的改革全面展

9、開(kāi)，投資領(lǐng)域也陸續(xù)推出了一些新的改革舉措，主要內(nèi)容有： (1)中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定提出深化投資體制改革的主要方向和基本內(nèi)容。 (2)財(cái)政體制改革，開(kāi)始實(shí)行經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)預(yù)算相分離的復(fù)式預(yù)算管理。金融體制改革，組建了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融相分離。 (3)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制和固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度，建立和規(guī)范投資主體風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。開(kāi)展了“貸改投”試點(diǎn)。 (4)全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例和中華人民共和國(guó)公司法，對(duì)企業(yè)依法享有包括投資決策權(quán)在內(nèi)的一系列權(quán)益做出了具體規(guī)定。 (5)國(guó)家發(fā)布股份制試點(diǎn)企業(yè)宏觀(guān)管理

10、暫行規(guī)定、股票發(fā)行與交易管理暫行條例，資本市場(chǎng)發(fā)育明顯加快。 (6)國(guó)務(wù)院頒布90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要、指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定及外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，逐漸形成,以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策為核心、以資金源頭控制為主要手段的投資宏觀(guān)調(diào)控體系。 （7）伴隨我國(guó)市場(chǎng)體制的初步確立，企業(yè)投資主體的自我約束能力大為增強(qiáng)。金融體制改革不斷推進(jìn)，使銀行開(kāi)始推行獨(dú)立審貸。“誰(shuí)投資,誰(shuí)決策，誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任”的原則逐步深入人心。 （8）政府投資行為逐步規(guī)范，主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，用于加強(qiáng)公共產(chǎn)品和提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、

11、推進(jìn)科技進(jìn)步和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。 黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)的投資體制改革，突破了傳統(tǒng)體制的束縛，形成了投資主體多元化、投資來(lái)源多渠道、投資決策多層次、投資方式多樣化的格局，有力地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，為建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新型投資體制奠定了基礎(chǔ)。決定的頒布標(biāo)志第四次改革高潮的到來(lái)。,二、本次投資體制改革指導(dǎo)思想、目標(biāo)和主要內(nèi)容 （一）本次改革的意義 1.深化投資體制改革,確立企業(yè)的投資主體地位,減少政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù),有利于更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),提高投資效益。 2.深化投資體制改革,促進(jìn)行政管理、國(guó)有企業(yè)、財(cái)政稅收、金融信

12、貸等方面的改革,有利于建立企業(yè)和銀行自我激勵(lì)、自我約束的機(jī)制。 3.深化投資體制改革,改進(jìn)對(duì)外商投資和境外投資的管理,有利于進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放,更好地利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展更為廣闊的空間。 4.深化投資體制改革,加快政府職能轉(zhuǎn)變,有利于政府把工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。 5.深化投資體制改革,有利于消除產(chǎn)生投資盲目擴(kuò)張等問(wèn)題的體制性根源,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的內(nèi)在活力和動(dòng)力。,（二）本次改革的指導(dǎo)思想和主要目標(biāo) 關(guān)于投資體制改革的決定把按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,在國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控下更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用

13、作為投資體制改革的基本指導(dǎo)思想。 要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用至少需要具備如下主要條件： 1. 企業(yè)成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益、自負(fù)盈虧、自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的投資主體；它們從各自的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，依據(jù)市場(chǎng)信號(hào)(價(jià)格、利率、匯率)，從事投資活動(dòng)并進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。 2資本要素價(jià)格，包括投資品價(jià)格、土地價(jià)格（地租）、資金價(jià)格（利率、匯率）要基本合理，能正確反應(yīng)各類(lèi)資源的稀缺程度和供求關(guān)系，各種資本要素應(yīng)處于自由流動(dòng)狀態(tài)，并通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)向高效益項(xiàng)目自然集聚和集中。 3企業(yè)投資主體和政府投資主體，按照社會(huì)分工在不同的領(lǐng)域從事投資活動(dòng)。企業(yè)投資主體主要在一切非壟斷的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域從事投

14、資活動(dòng)；政府投資主體主要投資于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域,如提供公共產(chǎn)品和公共服,務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)科技進(jìn)步和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等等。 4政府對(duì)投資的宏觀(guān)調(diào)控應(yīng)從國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展和宏觀(guān)效益出發(fā)，切實(shí)維護(hù)和創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序，保障投資者的合法權(quán)益；同時(shí)應(yīng)協(xié)調(diào)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)杠桿和經(jīng)濟(jì)政策，依靠宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)市場(chǎng)信號(hào)進(jìn)行有目的的修正，從而引導(dǎo)企業(yè)投資主體在追求自身利益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府即定的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，把企業(yè)的眼前利益與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益協(xié)調(diào)起來(lái)。 據(jù)此，決定明確提出本次改革的總體目標(biāo)是最終建立市場(chǎng)引導(dǎo)投資

15、、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀(guān)調(diào)控有效的新型投資體制。具體講, 就是要改革政府對(duì)企業(yè)投資的管理制度, 按照誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則,進(jìn)一步確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)；營(yíng)造各類(lèi)投資主體公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；促進(jìn)各類(lèi)資本要素的合理流動(dòng)；合理界定政府投資職能,提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平,建立投資決,策責(zé)任追究制度；進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道,發(fā)展多種融資方式；培育規(guī)范的投資中介服務(wù)組織,加強(qiáng)行業(yè)自律,促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)；健全投資宏觀(guān)調(diào)控體系,改進(jìn)調(diào)控方式,完善調(diào)控手段；加快投資領(lǐng)域立法進(jìn)程；加強(qiáng)投資監(jiān)管,規(guī)范投資和建設(shè)市場(chǎng)秩序。從而達(dá)

16、到優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的目的。 （三）本次改革的要點(diǎn) 概括地講,此次國(guó)務(wù)院出臺(tái)的關(guān)于投資體制改革的決定要點(diǎn)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面: 一是改企業(yè)投資項(xiàng)目的審批制為核準(zhǔn)制和備案制決定要求,今后對(duì)企業(yè)不使用政府投資資金的建設(shè)項(xiàng)目,一律不再實(shí)行審批制,政府只對(duì)其中的重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn),對(duì)其它項(xiàng)目實(shí)行備案制。 二是合理界定了政府投資的職能。政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域,用于加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)科技進(jìn)步和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。采取直接投資

17、、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式，合理,使用各類(lèi)政府投資資金。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目,加快推行代建制。 三是完善投資宏觀(guān)調(diào)控體系,改進(jìn)調(diào)控方式。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段,對(duì)全社會(huì)投資進(jìn)行以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控。 四是完善對(duì)政府投資的監(jiān)督管理,建立政府投資責(zé)任追究制度,健全政府投資制衡機(jī)制,建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)估制度和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制；加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)社會(huì)投資的監(jiān)督管理,建立健全協(xié)同配合的企業(yè)投資監(jiān)管體系,依法加強(qiáng)對(duì)企業(yè)投資活動(dòng)的監(jiān)督,建立企業(yè)投資誠(chéng)信制度；加強(qiáng)對(duì)投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,對(duì)咨詢(xún)?cè)u(píng)估、招標(biāo)代理等中介機(jī)構(gòu)實(shí)行資質(zhì)管理。 （四）本次投資體制改革的主要

18、內(nèi)容 1.改革政府對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的管理制度，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的改革原則，變審批制為核準(zhǔn)制和登記備案制,(1)對(duì)不使用政府資金投資的企業(yè)投資項(xiàng)目，無(wú)論項(xiàng)目規(guī)模（包括生產(chǎn)能力和資金多少）大小，政府都不再審批其項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、和開(kāi)工報(bào)告。但仍須依法辦理規(guī)劃、土地、環(huán)保、資源等許可手續(xù)和進(jìn)出口減免稅確認(rèn)手續(xù)。 (2)對(duì)企業(yè)投資的少數(shù)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目，由投資企業(yè)向政府提交申請(qǐng)報(bào)告，政府按照國(guó)家發(fā)布的政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄，重點(diǎn)審核項(xiàng)目的外部環(huán)境：包括經(jīng)濟(jì)安全、資源利用、生產(chǎn)力布局、公共利益保護(hù)、防止壟斷、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面，實(shí)行政府核準(zhǔn)制。 (3)按照屬地原

19、則，對(duì)政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄以外的企業(yè)投資項(xiàng)目，實(shí)行登記備案制。登記備案制的具體辦法，由省級(jí)地方政府自行制定。 (4)賦予基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度的特大型企業(yè)集團(tuán)加大的投資決策權(quán)。 這項(xiàng)改革有利于明確政府和企業(yè)在投資決策中的職責(zé)劃分，確立企業(yè)在投資活動(dòng)中的主體地位，是本次改革的主要內(nèi)容。,2.改進(jìn)和完善政府投資的管理制度 (1)提高政府投資決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化水平。一是堅(jiān)持和完善科學(xué)的決策程序，所有政府投資項(xiàng)目都要經(jīng)過(guò)符合資質(zhì)要求的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)評(píng)估論證，重大項(xiàng)目還要實(shí)行專(zhuān)家評(píng)議制度，逐步實(shí)行政府投資項(xiàng)目公示制度，充分利用社會(huì)智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)，增強(qiáng)透明度和公眾參與度，接受公眾監(jiān)

20、督。 (2)合理劃分中央政府與地方政府之間、國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)之間的審批權(quán)限，原則上按照政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄中的有關(guān)規(guī)定辦理。 (3)簡(jiǎn)化政府投資項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，提高效率。進(jìn)行原則性規(guī)定，包括：對(duì)政府投資項(xiàng)目，只審批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)，除特殊情況外不再審批開(kāi)工報(bào)告；項(xiàng)目單位和地方政府申請(qǐng)投資補(bǔ)助的項(xiàng)目以及使用中央統(tǒng)借、地方和企,業(yè)自還國(guó)外貸款的項(xiàng)目只審核資金申請(qǐng)報(bào)告；使用中央專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金的項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)審批的只審批項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告；水利建設(shè)基金按現(xiàn)行辦法視同中央預(yù)算內(nèi)投資管理。 (4)加快實(shí)行“代建制”。通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化

21、的項(xiàng)目建設(shè)管理單位負(fù)責(zé)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，建成后移交使用單位。 3.以間接調(diào)控為主，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)全社會(huì)投資的宏觀(guān)調(diào)控 (1)完善投資調(diào)控體系。強(qiáng)調(diào)有分工、有協(xié)作、有監(jiān)督、有制衡，目的是更好地、更協(xié)調(diào)地綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和必要的行政手段調(diào)控全社會(huì)投資。 (2)改進(jìn)投資調(diào)控方式。國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)，依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，編制交通、能源、水利、生態(tài)、環(huán)境、戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)等重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及必要的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃。在規(guī)劃中要明確主要建設(shè)項(xiàng)目。一方面有利于引導(dǎo)社會(huì)投資,另一方面提供項(xiàng)目審批和核準(zhǔn)依據(jù)，,按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)展規(guī)劃審批和核準(zhǔn)重大項(xiàng)目。

22、 (3)建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)保、安全、能耗、水耗標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，目的是防止低水平的重復(fù)建設(shè)。 4.建立和完善各項(xiàng)監(jiān)管制度，進(jìn)行政府投資項(xiàng)目的事前、事中和事后的全面監(jiān)管 (1)強(qiáng)調(diào)科學(xué)決策，按程序辦事，并建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度。 (2)完善政府投資的制衡機(jī)制。 (3)健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。 (4)完善重大項(xiàng)目稽查制度。 (5)建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度。 (6)建立政府投資項(xiàng)目的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。 5.關(guān)于投資體制改革的決定還就放寬社會(huì)資本投資領(lǐng)域，擴(kuò)大股權(quán)融資市場(chǎng)、企業(yè)債券飛行審批改為核準(zhǔn)等提出了有一定力度的改革意見(jiàn),三、需要說(shuō)明的

23、若干問(wèn)題 （一）關(guān)于“投資體制”和“投融資體制” 在以往的許多文件和文獻(xiàn)中，“投資體制”和“投融資體制”混用，近幾年更多的采用“投融資體制”的提法。本人認(rèn)為，實(shí)際上“投資”與“融資”是既有聯(lián)系有區(qū)別的兩個(gè)不同領(lǐng)域。從“投融資體制”看，“融資”是為“投資”服務(wù)的，“投資”為主，“融資”為輔。如果是“投融資體制改革”，涉及的改革內(nèi)容更多、更寬泛、更復(fù)雜，難度也更大。如何處理“投資”和“融資”的關(guān)系成為方案起草和修改過(guò)程中的難點(diǎn)之一。 國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志曾指出：投融資體制改革的具體內(nèi)容可包括投資和融資兩方面，但應(yīng)以投資為主、融資為輔，涉及到融資的地方就講，涉及不到的就不講。據(jù)此，方案重點(diǎn)提出

24、的是改革投資體制的措施意見(jiàn)，同時(shí)，就與投資有關(guān)的融資提出了改革建議。方案的標(biāo)題也修改為投資體制改革方案。,（二）關(guān)于核準(zhǔn)制與審批制 核準(zhǔn)制與審批制的區(qū)別是什么?核準(zhǔn)制與審批制的區(qū)別主要體現(xiàn)在三方面: 第一,適用的范圍不同。審批制,只適用于政府投資項(xiàng)目和使用政府性資金的企業(yè)投資項(xiàng)目；核準(zhǔn)制,則適用于企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的重大項(xiàng)目、限制類(lèi)項(xiàng)目。 第二,審核的內(nèi)容不同。過(guò)去的審批制,政府既從社會(huì)管理者角度又從投資所有者的角度審核企業(yè)的投資項(xiàng)目；核準(zhǔn)制,政府只是從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)公共管理的角度審核企業(yè)的投資項(xiàng)目,審核內(nèi)容主要是維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開(kāi)發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局

25、、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面,而不再代替投資者對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來(lái)源和產(chǎn)品技術(shù)方案等進(jìn)行審核。 第三,審核的程序不同。審批制,一般要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告三個(gè)環(huán)節(jié),而核準(zhǔn)制只有項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告一個(gè)環(huán)節(jié)。 實(shí)行核準(zhǔn)制是我國(guó)固定資產(chǎn)投資管理的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。為保證這一制度的順利實(shí)施,作為決定的附件,公布了政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2004年本)。,（三）關(guān)于政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄 1政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄是投資體制改革方案 的重要組成部分，是改革措施的具體體現(xiàn)，是根據(jù)改革方案確定的原則和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況確定的。因此，政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄不是一成不變的，

26、今后，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)展情況和我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際變化情況，會(huì)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。 2政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄規(guī)定了國(guó)務(wù)院、投資主管部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、地方政府對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)限，非常具體、詳細(xì)和明確。進(jìn)入政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄的項(xiàng)目多一點(diǎn)還是少一點(diǎn)，項(xiàng)目由誰(shuí)核準(zhǔn)，涉及方方面面的利益調(diào)整，部門(mén)、地方、企業(yè)難以統(tǒng)一意見(jiàn)。目前的政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄是綜合部門(mén)、地方、企業(yè)的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，瞻前顧后、權(quán)衡利弊、審時(shí)度勢(shì)后初步確定的。 3沒(méi)有納入政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄中的項(xiàng)目，除國(guó)家法律法規(guī)另有規(guī)定和國(guó)家禁止投資的項(xiàng)目以外，原則上均實(shí)行登記備案制。,（四）關(guān)于備案制 實(shí)行備案制,是本次投資體制改革的重要內(nèi)

27、容。決定實(shí)施以后,對(duì)于大多數(shù)企業(yè)投資項(xiàng)目,政府將不再審批,而是由企業(yè)自主決策,按照屬地原則向地方政府投資主管部門(mén)備案。有效地實(shí)行備案制,政府可以全面掌握投資意向信息,及時(shí)、準(zhǔn)確地監(jiān)測(cè)投資運(yùn)行情況,適時(shí)發(fā)布投資信息,引導(dǎo)社會(huì)投資方向。按照決定的要求,國(guó)家將加強(qiáng)對(duì)備案工作的指導(dǎo)和監(jiān)督,既要切實(shí)落實(shí)備案制度,又要防止以備案的名義變相審批。 四、關(guān)于當(dāng)前改革面臨的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn) 決定的出臺(tái)，標(biāo)志投資體制改革拉開(kāi)了又一次改革高潮的序幕，更大的挑戰(zhàn)和更艱巨的任務(wù)還在于決定的具體實(shí)施。 決定的艱巨性表現(xiàn)在，決定從出臺(tái)到實(shí)施要進(jìn)行大量的、艱苦的、繁重的準(zhǔn)備工作。 第一，企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行核

28、準(zhǔn)制，如何核準(zhǔn)？政府投資的審批與以往又什么不同，如何審批？不占用政府資源、也不需,要核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行備案制，如何備案？不備案行不行？這些制度以及相關(guān)的制度都要制定。 第二，核準(zhǔn)制的依據(jù)（包括主要行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、重要的專(zhuān)題規(guī)劃、大型企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展規(guī)劃等）需要抓緊制定；行業(yè)準(zhǔn)入制度（包括環(huán)保、安全、能耗、水耗等等）需要及早出臺(tái)；涉及的成千上萬(wàn)種產(chǎn)品的技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范也要準(zhǔn)備好。 第三，涉及各類(lèi)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的各級(jí)政府的各個(gè)職能部門(mén)，包括土地、資源、環(huán)保、規(guī)劃、安全等，必須按照決定的要求各司其職，相互配套，密切配合，才能構(gòu)成一部精密的機(jī)器，才能提高效率、才能為投資者提

29、供最好的服務(wù)。 實(shí)施決定挑戰(zhàn)性體現(xiàn)在： 第一，本次改革是自1979年以來(lái)投資領(lǐng)域歷次改革中影響最為深遠(yuǎn)的一次改革。它標(biāo)志著我國(guó)投資體制將徹底告別傳統(tǒng)的投資體制，抹去傳統(tǒng)投資體制的最重要的烙印對(duì)非政府投資的審批制。 第二，本次改革是自1979年以來(lái)投資領(lǐng)域歷次改革中動(dòng)作,最大的一次改革。它與以往歷次改革的不同在于它是真正意義上的改革，不僅涉及政府、企業(yè)、個(gè)之間的利益調(diào)整，而且涉及中央與地方、中央投資主管部門(mén)與中央各個(gè)職能部門(mén)之間的利益調(diào)整。 第三，本次改革是自1979年以來(lái)投資領(lǐng)域歷次改革中涉及面最為寬泛的一次改革。它不但涉及投資、財(cái)政、金融等與投資相關(guān)的領(lǐng)域，而且涉及土

30、地資源、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、技術(shù)監(jiān)督等部門(mén)，以及各個(gè)行業(yè)、各個(gè)產(chǎn)品及其生產(chǎn)企業(yè)。 最后，需要強(qiáng)調(diào)改革是一個(gè)不間斷的過(guò)程，有高潮，也有低谷，但不會(huì)停止。只有不斷地改革，不斷地調(diào)整那些不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，才能持續(xù)的促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。本次改革的重點(diǎn)是確立企業(yè)的投資主體地位，規(guī)范政府投資職能，完善對(duì)政府投資的管理，改進(jìn)宏觀(guān)調(diào)控方式。但是，從改革的目標(biāo)來(lái)看，距離建立一個(gè)相對(duì)完善的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的投資體制，還有很長(zhǎng)的路要走。例如，按照誰(shuí)投資、誰(shuí)決策的原則，目前出臺(tái)的決定中的“核準(zhǔn)目錄”仍需要在今后不斷調(diào)整。又如，由于我國(guó)金融體制改革滯后，利率、匯率等資本價(jià)格尚未市場(chǎng)化，不能真實(shí)反映資源的稀缺程度。因此，,不利于資本的自由流動(dòng)和向高效率的地區(qū)和行業(yè)自然集聚和集中，等等。 可見(jiàn)，不僅本次改革面臨新的挑戰(zhàn)，即使本次改革的各項(xiàng)措施實(shí)施后，本次改革的高潮過(guò)后，我國(guó)依然會(huì)面臨新的更大的挑戰(zhàn)。投資體制改革任重而道遠(yuǎn)。借用幾句老話(huà)作為結(jié)束語(yǔ)：道路是曲折的，前途是光明的；革命尚未成功，同志仍須努力！ 今天講的內(nèi)容僅供各位在座的同志們參考；講得不對(duì)的，歡迎同志們批評(píng)指正。謝謝大家！,