淺談土地管理中的依法行政與制度創(chuàng)新.doc

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淺談土地管理中的依法行政與制度創(chuàng)新 2007-11-07 昆山市國土資源局 莊社明 　　土地管理工作中依法行政與制度創(chuàng)新是一對矛盾的統(tǒng)一體，在實踐中如何把握好一個度，使兩者有機地統(tǒng)一起來，起到相輔相成互相促進的作用，談一點膚淺的想法。 　　一、 土地管理中依法行政與制度創(chuàng)新的基本原則 　　創(chuàng)新是一個永恒的主題，是一個地區(qū)發(fā)展不竭的動力，也是各行各業(yè)做好工作，健康發(fā)展的關(guān)鍵舉措，昆山的土地管理實踐便是有力的證明，但在當(dāng)前國家土地宏觀調(diào)控趨緊、土地政策從嚴的大環(huán)境下，土地管理工作創(chuàng)新必須嚴格遵守以下原則。 　　1、堅持公有制的原則。我國土地現(xiàn)有兩種公有制形式，國家所有和農(nóng)民集體所有。這是社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)的主要內(nèi)容，也是被實踐證明了的適合我國的情況的土地所有制形式，這一點任何時候都不能動搖。有人想引進西方資本主義國家土地私有制的形式，這是一種很危險的觀點，土地管理制度無論如何創(chuàng)新，這一條原則不能突破。 　　2、堅持用途管制的原則。這是我國《土地管理法》最具有特色的原則之一，也是我們加強土地管理最有效的方法之一。在土地管理實踐中，我們應(yīng)該不斷強化這一原則的實施，嚴格區(qū)分農(nóng)用地和建設(shè)用地的界線，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地計劃，嚴格完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的法定審批程序，特別是基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地，更要嚴格保護其面積、規(guī)定其用途，保障其質(zhì)量。這不但是涉及國計民生的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，更是一個涉及國家穩(wěn)定的政治問題，任何時候都馬虎不得、模糊不得。 　　3、遵守市場規(guī)律的原則。土地是一種可貴的不可再生資源，也是國家和集體擁有的一筆巨大的財富。為了進一步增強土地資產(chǎn)的活力，顯現(xiàn)土地資源的價值，確保國家集體土地資產(chǎn)增值、保值，必須建設(shè)好完善的土地市場，讓有限的土地資源在公開、公平、公正的土地市場中盡其用，使土地的使用、流轉(zhuǎn)、交易完全遵守市場的規(guī)則。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，從2007年1月1日起一切企業(yè)經(jīng)營性、生產(chǎn)性用地都必須進入市場，公開進行招標拍買或掛牌。在市場競爭中提升土地資產(chǎn)的價值。實踐證明，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，通過市場配置土地資源，一方面，使土地資產(chǎn)的價值誠倍的增長；另一方面，也有效地保證土地資源的節(jié)約集約利用，保護了寶貴的土地資源；再一方面，防止了土地交易中的腐敗現(xiàn)象，收到了一舉多得的成效。這就要求我們在制定耕地保護方案，土地供應(yīng)計劃時，都必須進行深入的市場調(diào)研，使我們的工作方案和措施，符合市場規(guī)律，順應(yīng)市場需求，這樣，才能保證工作方案順利實施，取得預(yù)期的工作效果。 　　4、保護農(nóng)民利益的原則。土地是農(nóng)民生活、收益、養(yǎng)老的主要載體，農(nóng)民既是集體土地所有者的主體，又是使用的主體，但在土地的市場經(jīng)營中，農(nóng)民是弱勢群體，一方面各級政府通過征用、征收土地，來變更集體土地的性質(zhì)和轉(zhuǎn)變集體土地的使用者；另一方面各級政府通過美其名曰經(jīng)營城市，來剝奪農(nóng)民的土地資產(chǎn)的收益。所以在對集體所有土地的征收、征用過程中，一定要保障農(nóng)民補償安置的到位，切實保證農(nóng)民現(xiàn)有收入不減少，長期生活有保障，這是在土地管理依法行政中必須堅持的又一條根本原則，也是土地管理依法行政與制度創(chuàng)新的根本目的。 　　二、 土地管理中依法行政與制度創(chuàng)新的重點和方向 　　我國實行最嚴格的耕地保護制度，中央不斷加強對土地的調(diào)控，各級土地行政管理部門進一步加大對違法違規(guī)用地的查處力度。這不等于土地管理工作不鼓勵創(chuàng)新、不能創(chuàng)新。相反，這就要求我們要找準土地依法管理與制度創(chuàng)新的最佳結(jié)合點，要明確土地依法行政中制度創(chuàng)新的重點和方向。 　　1、土地管理程序上依法與創(chuàng)新。程序是保證公平的有效措施，在土地的征用、征收過程中，在農(nóng)民的動拆遷過程中，我們必須依法定程序辦理有關(guān)手續(xù)，杜絕和防止簡單粗暴、違反法定程序的現(xiàn)象。但在依法依規(guī)辦理過程中，必須貫穿簡便高效的精神，盡量縮短非法定的辦理過程和時間，盡量簡化非法定的手續(xù)和環(huán)節(jié)。這就需要通過深入調(diào)研，不斷完善科學(xué)的操作辦法?？茖W(xué)安排辦事的先后次序，有的可以并聯(lián)重疊操作，以縮短時間過程；有的可以集中辦理，以減少來回往返；有的可以授權(quán)審批，以簡化減少環(huán)節(jié)。總之要研究在依法的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新具體的操作辦法，達到提高工作效力的目的。 　　2、土地市場建設(shè)中的依法與創(chuàng)新。規(guī)范管好一級土地市場，政府應(yīng)該依法壟斷一級土地市場，注重土地一級市場的管理，對一級市場的操作嚴格按現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定的程序辦理，不能隨意創(chuàng)新和突破，確保政府對土地市場的有效調(diào)控，從而保障政府通過土地供應(yīng)這扇閘門來調(diào)控好整個國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，不管在程序上還是在實體上，都要堅持公開公平、公正的原則、都要強調(diào)顧全大局，從整體利益出發(fā)，強調(diào)依法依規(guī)辦事，堅持一個池子儲水（政府土地儲備中心統(tǒng)一儲備土地資源），一個龍頭出水（政府土地交易市場集體統(tǒng)一交易），決不允許多頭儲備土地、經(jīng)營土地、交易土地，體現(xiàn)政府對土地一級市場的壟斷性。放開搞活二級土地市場。對于土地二級市場，主要依靠市場經(jīng)濟這只無形的手進行調(diào)節(jié)，在具體的操作過程中，要敢于創(chuàng)新、敢于實踐，把存量建設(shè)用地盤活、用足、用好，確保昆山的社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展。 　　3、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上的依法與創(chuàng)新。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、是一塊全新試驗地，沒有系統(tǒng)的法規(guī)和現(xiàn)存的經(jīng)驗。在符合土地總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的前提下，可以大膽創(chuàng)新集體建設(shè)用地的管理、使用模式?？梢圆扇〕鲎?、租賃、入股、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等多種形式來處置集體建設(shè)用地，要注意激活集體建設(shè)用地的機制，顯現(xiàn)集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，達到保權(quán)讓利，致富農(nóng)民的目的。在政策導(dǎo)向上，應(yīng)該鼓勵集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；在操作程序上，應(yīng)該比國有土地更加靈活簡便；在思想觀念上，應(yīng)該不斷更新開拓，突破原有集體土地一律不能進市場的傳統(tǒng)思維定式?？傊?，集體建設(shè)用地的管理、利用，要多聽主人――農(nóng)民的意見，要多為農(nóng)民增收致富著想。要與國務(wù)院28號文件中提出的農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤政策有機結(jié)合起來，逐步擴大集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍。 　　4、土地違法違規(guī)案件防控機制上的依法與創(chuàng)新。昆山是經(jīng)濟發(fā)展快，土地供應(yīng)量比較大的地區(qū)，同時，也是土地管理比較規(guī)范，土地違法違規(guī)案件發(fā)生率很低的地區(qū)，先后被評為全國"土地執(zhí)法模范市"、"依法行政先進單位"、"四五普法先進集體"。這主要得益于昆山土地執(zhí)法的防控機制的不斷創(chuàng)新和完善。首先，是市、鎮(zhèn)、村三級土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的健全。昆山全市有專、兼職土地監(jiān)察員681人，這支隊伍定期培訓(xùn)、定期活動，定人定點，遍布全市每個角落。真正達到縱向到底、橫向到邊、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)線、信息靈通，一有情況，及時發(fā)現(xiàn)、及時構(gòu)通、及時查處。其次，是逐級落實責(zé)任制。全市分成四個片，明確四個局領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)局科室主要負責(zé)同志組成四個土地動態(tài)巡查小組，每季度巡查一次雷打不動，包干定點、責(zé)任到人。各鎮(zhèn)監(jiān)察中隊必須堅持每星期巡查1-2次，由各分局、所長一把手負總責(zé)。各行政村、村民小組設(shè)兼職土地信息員，負責(zé)日常土地動態(tài)變化觀察、信息構(gòu)通反饋。發(fā)現(xiàn)苗頭及時報告、及時教育、及時制止，做到預(yù)防在先、教育在先、控制在先、自糾在先。實踐證明，土地違法違規(guī)案件有個產(chǎn)生、發(fā)展、形成的過程，也是一個動態(tài)過程，早預(yù)防，就主動，早發(fā)現(xiàn)，好處置，一旦形成事實，損失大，處置難度也大。 　　三、 土地管理中依法行政與制度創(chuàng)新應(yīng)該正確處理好四個關(guān)系 　　在土地管理中依法行政與制度創(chuàng)新這對矛盾體中，又派生出一系列子矛盾，這些矛盾和關(guān)系在實踐中都必須加以正確的處理和妥善解決，尤其要注意正確處理好以下幾個關(guān)系。 　　1、保護資源與保障發(fā)展的關(guān)系。保障發(fā)展是硬道理，保護資源也是硬道理。我們國土管理部門，保護資源應(yīng)該是主動的、深入的、全面的，絕不是被動的、膚淺的、片面的。因為保護資源的最終目的，是科學(xué)高效利用好資源，保護資源的最有效方法是在發(fā)展中實施。比如，在改革開放前，我們在計劃經(jīng)濟的框架下，表面上看，耕地保護得很好，幾十年面積不減一畝，有的地方還大力推進圍湖造田，墾林造田，糧田面積還不斷增加，事實證明這種保護是不科學(xué)的，是得不償失，導(dǎo)致耕地利用率很低，產(chǎn)出率很低，甚至破壞了生態(tài)環(huán)境。正確的方法，資源應(yīng)該在發(fā)展中得到合理保護，在保護中得到科學(xué)的利用。這樣的保護才有意義、才能出成效、才符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。 　　2、公正、公平與效率、效能的關(guān)系。為了落實最嚴格的土地管理制度和建立完善的土地市場機制，必須堅持公開、公正、公平的原則，必須遵守嚴格的法定程序。程序也是一把雙刃劍，科學(xué)的程序是保證公正公平的有效措施。繁鎖的程序又是提高工作效率效能的障礙。公正司法強調(diào)程序的嚴肅性，是完全正確的。因為它是老百姓追求公正、公平的最后一道救濟渠道，在依法行政中，堅持程序合法是一個重要內(nèi)容，但為了不斷提高我們服務(wù)社會、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)民眾的質(zhì)量和效率，必須對行政程序在實踐中不斷創(chuàng)新、不斷完善、不斷調(diào)整，盡量簡化，撐握好兩者最佳的結(jié)合點，使之既能保證行政行為公平公正，又能不斷提高行政行為的效率效能，真正體現(xiàn)我黨高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和執(zhí)政能力。 　　3、法規(guī)條款與工作實踐的關(guān)系。依法行政所依據(jù)的法律法規(guī)，都是指導(dǎo)人們行動的成文條款，這些成文條款都來源于實踐，而且在實踐中不斷完善充實，隨著實踐的發(fā)展深入，法規(guī)條款也隨之調(diào)整提高，但這里面有一個過程，有一定的時差，因為法規(guī)條款修訂有嚴格的程序，是相對的穩(wěn)定性，是比較死板，決不允許朝行夕改，而人們的實踐是豐富多彩、千變?nèi)f化的，是非常活躍的動態(tài)過程，在行政依法實踐中，就需要我們把握好法律法規(guī)的基本原則和精神實質(zhì)，自覺應(yīng)用這些基本原則的精神去完善法律法規(guī)的具體內(nèi)容，特別象我們昆山這樣的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，發(fā)展比較快，碰到的問題和矛盾比較多，也比較超前，如果我們的一切工作都按照上面的條條本本，死搬硬套，必然會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，貽誤經(jīng)濟跨躍的大好時機。我們必須用創(chuàng)新的精神來指導(dǎo)我們的依法行政的實踐，創(chuàng)造性地實施執(zhí)行好國家的法律法規(guī)，使依法行政工作開展得有聲有色、卓有成效。