城市基礎設施經營模式探析.doc

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城市基礎設施經營模式探析 作者：劉勇 來源：《中國集體經濟上》 添加日期：10年09月26日 　　城市基礎設施投資運用模式選擇是世界各國一直探索研究的問題，不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都在尋求更加科學有效的運作模式。從世界各 國情況看，政府提供公共產品有兩種基本方式：政府直接生產和政府間接生產。純公共產品和產出難以界定、難以強制履行合同以及無法實行競爭的準公共產品一般 采取政府直接生產的方式提供，如造幣廠、國防、中央銀行等都由中央政府直接經營，地方政府直接提供的公共產品主要有警察、供熱、防洪、防災、防空、監(jiān)察、 地方立法司法、中小學教育、環(huán)境治理等。政府間接生產的準公共產品，一般屬于產出易于界定和可強制履行合同、采取競爭方式的行業(yè)。政府利用預算安排和政策 安排形成經濟刺激，引導民營企業(yè)參與公共產品的生產，一方面降低政府的財政開支；另一方面促進公共產品和服務的質量。這里引用E.S.薩瓦斯的名言：政府 的職責是掌舵而不是劃槳。直接生產公共產品就是劃槳，可政府并不擅長劃槳。政府間接生產公共產品主要有以下幾個形式：政府與民營企業(yè)或國有經濟組織簽訂生 產合約、特許經營、租賃承包、政府補貼資助、政府參股、內部競爭等。 　　作為實行社會主義市場經濟的國家，雖然與其他國家在根本的政治制度上有所不同，但在城市基礎設施的投資和運營模式上，卻與國外有許多相同之處。 國內城市基礎設施投資模式選擇的原則，就是要在對城市基礎設施生產性認識的基礎上，逐漸減少政府的投資，引導市場投資量的提高。最終使城市基礎設施的生產 和經營企業(yè)真正成為獨立的經濟實體，并使其經營方式多樣化、經營原則商業(yè)化。目前主要有三種模式可供選擇：國有公營、國有民營和私有私營。 　　(一)國有公營模式 　　國有公營模式，即政府投資興建并擁有基礎設施產權，國有企業(yè)或準國有部門按商業(yè)化原則經營。包括制定明確的經營業(yè)績目標，并賦予相應的管理與財 務主權，其中對基礎設施的經營性收費以抵補成本的原則。這種模式的主要運行特點是：政府投資并擁有產權，實行企業(yè)化運作，目前適合于具有純公共產品性質的 自然壟斷行業(yè)，如自來水、電力和城市道路等。在自然壟斷行業(yè)，由于投資額大、回收期長，積累了大量的沉淀資本，因而生產經營要有一定規(guī)模，由一家或幾家企 業(yè)壟斷經營，以減少單位成本，實現效率最大化。對于這些企業(yè)，在采用國有經營模式的同時，也必須實行政企分開，以防止自然的經濟壟斷導致行政壟斷。主要做 法有：一是實行政府脫鉤的體制，并使企業(yè)的經營自主權與所有權分離，政府的主要任務是實行價格管制和實施財政補貼，企業(yè)的任務有以下內容：一是按商業(yè)化進 行市場運營。二是要實行公司化的企業(yè)管理模式，使其具有獨立的經濟地位，真正成為市場的主體。三是引入競爭機制和激勵機制，形成一定的內部壓力和外部壓 力。 　　(二)國有民營模式 　　國有民營模式，即政府以所有者身份，委托或授予非國有公司全面經營和維護國有基礎設施的租賃合同或特許權，包括新設施的建設、融資，以及按 BOT方式或類似協議而擬定的建造、經營新設施的合同協議。這種模式的主要運行特點是：政府擁有產權，通過租憑、授權、特許經營來進行經營維護，把某一基 礎設施項目的設計、建設、融資、經營和維護的責任轉給民營企業(yè)，使其在特許期內對這一項目擁有所有權和經營權。為了提高城市基礎設施的經營效率，對非自然 壟斷性行業(yè)，部分市政公用行業(yè)如收費公路、收費路橋等可選擇國有民營模式。 　　(三)私有私營模式 　　私有私營模式，即針對可以由私營企業(yè)提供服務的基礎設施，允許私營企業(yè)或者以直接投資建設增量設施的方式提供相應的基礎設施服務；或者以收購、 受讓等剝離原來公有股權的方式進入市場，提供競爭性服務。這種模式的主要運行特點是，允許和鼓勵私人企業(yè)通過直接投資建設或者以受讓、收購的方式進入競爭 性非公益項目的市場，主要適合于電訊、電力、公交等城市基礎設施項目建設。這樣，一方面可以增加城市基礎設施產品的供給和服務，為城市基礎設施的建設貢獻 力量；另一方面也可促進不同經濟成分的企業(yè)在競爭中共同發(fā)展。對于私有經營，由于我國長期受“左”的思想影響，這一模式還需要在不斷地探索中逐步完善。但 有一點值得注意的是，在當前競爭機制和法律法規(guī)尚不完備的前提下，要加緊制定保護公共利益的規(guī)章制度，采用各種行政手段，防止損害公共利益的現象發(fā)生。 　　我們認為，近期可參照前兩種模式，中長期可進一步試行后一種模式，結合中國城市市政建設經營的具體情況，努力探索并建立適應中國國情的城市基礎設施建設經營模式。 　　二、具有城市基礎設施的投資運作模式 　　對具有基礎設施存量資產應以資產置換方式為主引入民間資本，有以下五種方式可供選擇使用。 　　(一)租賃 　　租賃，即由民間資本的私人公司租賃政府現有的基礎設施，自己承擔商業(yè)風險，其收入直接從有關收費中得來，在政府對合理收費做出承諾后，只要收繳 的費用能有效彌補運營與維修成本，通過民營化運作將經營成本降到最低。如過去很多城市將已建成的橋梁租賃經民營企業(yè)經營就非常成功。 　　(二)出售 　　出售，即將一部分基礎設施領域居于非壟斷地位的國有企業(yè)賣給民間資本，這是國家實現以價值形態(tài)管理基礎設施的有效方法，也是民間資本進入基礎設施領域的便捷手段。 　　(三)TOT方式 　　TOT是“Transfer-Operate-Transfer(轉讓-營運-再轉讓)”的簡稱，指政府與投資者簽訂特許經營協議后，把已投產 運行的基礎設施項目轉讓給民間投資者經營，政府一次性從投資者那里融得資金，用于建設新基礎設施項目，特許經營期滿后，投資者再把該設施無償移交給政府管 理。TOT方式主要適用于交通基礎設施的建設，為緩解我國交通基礎設施建設資金供需矛盾找到了一條現實的出路。 　　(四)捆綁組合方式 　　政府有些項目是可以收費的，有些項目是不便收費的，為了融通資金，可將兩個或兩個以上項目進行組合，將投資負擔與投資回報相結合，從而形成一個 項目成為另一個項目信用保證的投融資方式，即捆綁組合方式，以吸引民間投資，采用此方式的先決條件是該組合中的項目屬于同一個項目公司。這種操作方式多種 多樣，如政府把一個自來水廠賣給民營企業(yè)，但政府卻不直接收回投資，而是由民企自己出資為政府修建水利工程等等。 　　(五)ABS方式 　　ABS是(Asset-Backed-Securities)的縮寫，即資產證券化，具體說，就是將一組流動性較差的基礎設施資產進行一系列的 組合，以該組資產在可預見的未來能產生相對穩(wěn)定的現金流量為保證，在此基礎上配以相應的信用擔保，通過資本市場發(fā)行證券集資金的融資技術和過程。ABS的 動作過程主要包括以下幾個階段：一是組建特設機構SPV階段，它可以一種信托的方式存在，也可是獨立的公司法人，這里主要指的是民營企業(yè)。二是SPV與項 目結合階段，即作為原始權益人的政府將所持有的各種流動性較差的同類或相似的基礎設施資產賣給SPV，從SPV那里取得資金。通常投資項目所依附的資產只 能是在未來可以帶來現金收入的資產，如航空、港口、鐵路、收費公路等。這些未來現金流量代表的資產是ABS融資方式的物質基礎。一般情況下，這些基礎設施 資產本身有較高的投資價值，但由于客觀條件的限制，無法獲取較高的信用評級，難以直接在資本市場上籌集資金，而政府將其所擁有的基礎設施資產的未來現金收 入的權利轉讓給SPV后，達到了破產隔離的目的，同時提高了SPV資信級別，為其在資本市場上進行融資創(chuàng)造條件。三是SPV發(fā)債階段，SPV直接在資本市 場上發(fā)行債券，籌集經營基礎設施所需資金。四是SPV償債階段，SPV通過基礎設施營運期間所產生的現金流入量，來償還投資者的債券本息。這種方式已在國 內得到了很好的應用。 　　三、新增城市基礎設施的投資運作模式 　　(一)BOT項目融資方式 　　BOT項目融資方式，豐富了我國利有外資的手段和方式，同時使得外資不再僅僅流向我國的加工工業(yè)，而是逐步轉向我國急需發(fā)展的基礎產業(yè)。在項目 融資中，我國銀行和金融機構可以參與銀團貸款，成為參與行之一，向國內或國外的項目貸款，也可以成為擔保銀行國的出口信貸擔保，國內銀行參與項目融資，可 改變當前我國一方面儲蓄過剩，銀行“惜貸，”另一方面一些很好的投資項目又無法得到國內銀行足夠的貸款的局面。因為在項目融資的實施過程中，有一套很好的 分散貸款方風險的措施。國際上BOT是Build-Operate-Transfer(建設-營運-轉讓)的縮寫，也叫特許經營，這種投融資方式的基本思 路是，由政府所屬機構為項目的建設和經營提供一種特許協議作為項目融資的基礎，由民營企業(yè)作為項目的投資者和經營者提供一種特許協議作為項目融資承擔風 險，并且建設經營，在經營期過后再無償地轉讓給政府，其經營期通常為15-20年，這是近年來國際上尤其是發(fā)展中國家普遍采用的項目融資方式。用BOT方 式興建大型基礎設施，對政府、投資者和社會是個多贏。從政府方面看，只要收費定價合理和有效經營，投資于基礎產業(yè)同樣具有穩(wěn)定的利潤保證，風險也不大；對 社會而言，由于民間投資者的參與可提高資金使用效率，從而產生更大的社會效益。除BOT(建設-擁有-經營-移交)外，還有BT(建設-移交)、 BOO(建設-擁有-經營)、TOT(移交-經營-移交)、PPP(私人建設-政府租憑-私人經營)等多種方式。特別是TOT方式，由于其有助于盤活國有 資產存量，為建成項目引進管理，尤其適合當前的國情。如1998年以來，內蒙古自治區(qū)參照BOT方式引入民營企業(yè)投資21億元，修建了高等級公路511公 里和5座橋梁，使內蒙古公路建設的投資主體向多元化方向邁出了關鍵一步。 　　(二)公私股份合作制 　　公私股份合作制是吸引民間資本直接參與基礎設施項目建設的一種有效方法，它是一家或幾家民營企業(yè)與政府授權的國有資產投資經營公司聯合經營公共設施的方式，往往國家控股，按民營企業(yè)方式進行運作，這種方式是值得采用的。 　　當然，上述基礎設施多元化方式各有利弊，主要體現在運作的繁簡程度、融資成本差異、所有權差異、投資風險差異及適用范圍不同等方面。但只要我們 能轉變觀念提高認識，建立多元資本進入基礎設施領域的思想，并根據不同基礎設施特點，靈活采用各種方式，民營資本在基礎設施領域同樣大有作為。 來源：《中國集體經濟上》2010年第8期 　　參考文獻： 　　1、葉鋒.國內外城市基礎設施建設經營的理論與實踐[J].城市開發(fā)，2003(1). 　　2、張文春，王輝民.城市基礎設施融資的國際經驗與借鑒[J].國家行政學院學報，2001(3). 　　3、王志鋒.城市基礎設施與城市可持續(xù)發(fā)展[J].特區(qū)經濟，2004(1). 　　4、費廣勝.城市經營與城市資源的可持續(xù)利用[J].寧夏社會科學，2005(1).