非政府間國(guó)際組織的國(guó)際法主體資格探討

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1、非政府間國(guó)際組織的國(guó)際法主體資格探討 非政府間國(guó)際組織是各國(guó)的民間團(tuán)體、聯(lián)盟或個(gè)人，為了促進(jìn)在政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、文化、宗教、人道主義及其他人類(lèi)活動(dòng)領(lǐng)域的國(guó)際合作而建立的一種非官方的國(guó)際聯(lián)系合體。[1]其數(shù)目由本世紀(jì)初的一百多個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的數(shù)萬(wàn)個(gè)?？梢灾v，非政府間國(guó)際組織在國(guó)際關(guān)系中的重要性越來(lái)越突出。傳統(tǒng)國(guó)際法認(rèn)為，非政府間國(guó)際組織不是國(guó)際法主體，在國(guó)際關(guān)系中不能以國(guó)際法主體的名義從事活動(dòng)。但是現(xiàn)在隨著國(guó)際關(guān)系以及全球化的進(jìn)一步發(fā)展，非政府間國(guó)際組織在國(guó)際法上的地位問(wèn)題日益受到重視，對(duì)其是否應(yīng)列入國(guó)際法主體應(yīng)加以考慮。　　非政府間國(guó)際組織在一定限度內(nèi)可以成為國(guó)際法主體　　分析非政府間國(guó)

2、際組織的國(guó)際法主體資格，首先有必要對(duì)國(guó)際法主體的含義作個(gè)了解。所謂國(guó)際法主體，是指獨(dú)立參加國(guó)際關(guān)系并直接在國(guó)際法上享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，并具有獨(dú)立進(jìn)行國(guó)際求償能力者。[2]由此可見(jiàn)，具有國(guó)際法主體資格要有三個(gè)條件：一是獨(dú)立參加國(guó)際關(guān)系；二是能直接承受?chē)?guó)際地位上的權(quán)利和義務(wù)；三是有獨(dú)立進(jìn)行國(guó)際求償?shù)哪芰?。在?dāng)代國(guó)際社會(huì)中，一般認(rèn)為，同時(shí)具備上述三個(gè)條件的是國(guó)家，而在一定范圍內(nèi)和一定條件下還包括國(guó)際組織（指政府間國(guó)際組織）和正在爭(zhēng)取獨(dú)立的民族。從上述國(guó)際法主體的概念也可得出，某些非政府間國(guó)際組織已具備國(guó)際法主體的資格。這可從以下幾個(gè)方面加以說(shuō)明?！　∑湟?，非政府間國(guó)際組織能夠獨(dú)立地參與國(guó)際關(guān)系，他們

3、所效力解決的大多數(shù)問(wèn)題都是國(guó)際性乃至全球性的。[3]某些非政府組織通過(guò)某些特定方式在某些領(lǐng)域獲取了某些有限的國(guó)際法上的權(quán)利和資格，在某些國(guó)際事務(wù)和國(guó)際法領(lǐng)域具有國(guó)際法主體的資格和法律地位，但這些權(quán)利和資格與國(guó)家所享有的權(quán)利和資格并不是等同的。在環(huán)境領(lǐng)域，個(gè)別非政府間國(guó)際組織在一定程度上被認(rèn)為是國(guó)際環(huán)境法的主體，如國(guó)際自然資源保護(hù)同盟，世界自然保護(hù)基金會(huì)等，都在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有廣泛影響的組織。[4]　　另外，在國(guó)際關(guān)系中，非政府間國(guó)際組織與政府間國(guó)際組織之間，非政府間國(guó)際組織相互之間共同制訂或通過(guò)的一些重要文件，以及非政府間國(guó)際組織就一些重大國(guó)際問(wèn)題提出的建議往往具有重大的國(guó)際影響力，有些文

4、件還被一些國(guó)家認(rèn)可和實(shí)施，或直接轉(zhuǎn)化為國(guó)際法律性文件，或通過(guò)國(guó)內(nèi)立法以國(guó)家強(qiáng)制力保障其實(shí)施。在20世紀(jì)90年代，非政府組織齊心協(xié)力，在許多方面起到了舉足輕重的作用。譬如，在曠日持久的關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判中，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家達(dá)成的許多妥協(xié)都是在非政府組織提出主張的基礎(chǔ)上形成的；里約環(huán)發(fā)大會(huì)的準(zhǔn)備工作接受了來(lái)自非政府組織的各種建議，在大會(huì)的最后文件中吸收和接納了非政府組織提出的許多思想和主張；刑法學(xué)高等研究國(guó)際學(xué)院和美國(guó)律師協(xié)會(huì)推動(dòng)建立了國(guó)際刑事法院；幫助制訂國(guó)際禁雷公約；引起人們對(duì)全球變暖和第三世界債務(wù)減免問(wèn)題的高度重視，挫敗了29個(gè)主要工業(yè)國(guó)家制訂全球投資基本原則的企圖；人權(quán)大赦國(guó)際的

5、影響等等。以上情況表明，非政府間國(guó)際組織已滲入到國(guó)際關(guān)系的各個(gè)領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、戰(zhàn)爭(zhēng)、人權(quán)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境、勞工、貧困等，并且在其中起著舉足輕重的作用?！　∑涠?，政府間國(guó)際組織同非政府間國(guó)際組織進(jìn)行聯(lián)系也在一定程度上承認(rèn)了其在國(guó)際關(guān)系中的地位。作為政府間主要國(guó)際組織的聯(lián)合國(guó)有專(zhuān)門(mén)處理同非政府間國(guó)際組織關(guān)系的機(jī)構(gòu)聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)?！堵?lián)合國(guó)憲章》第71條規(guī)定：“經(jīng)社理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件。”該條規(guī)定了聯(lián)合國(guó)處理與非政府組織關(guān)系的原則，即經(jīng)社理事會(huì)可以就與非政府組織有關(guān)并屬于經(jīng)社理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)征詢非政府組織的意見(jiàn)。根據(jù)這一原則，理事會(huì)在19

6、68年通過(guò)了“理事會(huì)與非政府組織之咨詢辦法”的決議，具體規(guī)定非政府組織享有咨詢地位的條件與程序，并為處理和協(xié)商與非政府組織的關(guān)系成立了專(zhuān)門(mén)的輔助機(jī)關(guān)-非政府組織委員會(huì)。該委員會(huì)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)接納非政府組織，認(rèn)可它們?cè)诼?lián)合國(guó)的咨詢地位和觀察身份。獲得經(jīng)社理事會(huì)咨詢地位的非政府組織，有權(quán)以咨詢者和觀察者的身份出席理事會(huì)議并參加聯(lián)合國(guó)的各種會(huì)議，并有權(quán)在會(huì)上作口頭發(fā)言和書(shū)面發(fā)言?！　?996年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)理事會(huì)通過(guò)的1996/31號(hào)決議對(duì)聯(lián)合國(guó)與非政府組織之間的咨詢關(guān)系再次作了規(guī)定。該決議為非政府組織參加聯(lián)合國(guó)的正式國(guó)際會(huì)議及會(huì)議準(zhǔn)備階段制定了規(guī)則，進(jìn)一步承認(rèn)了在各國(guó)和地區(qū)活動(dòng)的非政府組織。允許各國(guó)和各地

7、區(qū)的非政府組織以自己的名義獨(dú)立地在經(jīng)社理事會(huì)發(fā)表意見(jiàn)，而不必像以往那樣必須通過(guò)在經(jīng)社理事會(huì)有咨詢地位的非政府組織去間接地表達(dá)自己的主張。經(jīng)社理事會(huì)在1996年第297號(hào)決議中提請(qǐng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議非政府組織全面參與聯(lián)合國(guó)工作的問(wèn)題。這是聯(lián)合國(guó)大會(huì)歷史上第一次面臨這樣的請(qǐng)求。[5]　　政府間國(guó)際組織同非政府組織進(jìn)行協(xié)商，是聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)造。但在聯(lián)合國(guó)內(nèi)，除特別授權(quán)，只有經(jīng)社理事會(huì)可以給予非政府組織以咨詢地位，聯(lián)合國(guó)其他機(jī)構(gòu)或會(huì)議，不得擅自給予非政府組織以咨詢地位。[6]一些區(qū)域性政府間組織，如美洲國(guó)家組織、歐洲委員會(huì)等也采取同樣的做法?？梢灾v，政府間國(guó)際組織同非政府間國(guó)際組織就某些問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，能夠使非

8、政府組織參與政府間國(guó)際組織的決策過(guò)程，通過(guò)各種方式影響政府間國(guó)際組織的決策。但與其他國(guó)際法主體如國(guó)家、政府間國(guó)際組織相比，這種參與權(quán)受到了很大的限制。如在聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)享有咨詢地位的非政府組織，分為三種不同的類(lèi)型，并且非政府組織的代表無(wú)權(quán)享有特權(quán)和豁免即可予以說(shuō)明。　　在非政府組織與政府間國(guó)際組織的關(guān)系方面，非政府組織已被《聯(lián)合國(guó)憲章》等若干政府間國(guó)際組織的法律章程及相關(guān)決議專(zhuān)門(mén)指出其法律地位，其名字也赫然出現(xiàn)在國(guó)際公約協(xié)議文本上，其代表能與國(guó)家代表、政府間國(guó)際組織的代表一起參加有關(guān)政府間國(guó)際組織或國(guó)際公約的國(guó)際大會(huì)。故非政府組織已日益廣泛地參與政府間國(guó)際組織以及國(guó)家間會(huì)議，需要對(duì)非政府組織的法

9、律地位進(jìn)行重新評(píng)估。　　其三，由于某些非政府組織的成員既可以是國(guó)家機(jī)關(guān)也可以是一國(guó)內(nèi)部的民間團(tuán)體或個(gè)人成員。故這些非政府組織已成為各國(guó)共同活動(dòng)的一個(gè)場(chǎng)所，各國(guó)的政府代表和非政府代表可以從不同的角度就共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行探討。而且非政府組織同政府間國(guó)際組織在人員和人事安排方面往往是相互滲透的，不少政客從政府間國(guó)際組織或國(guó)家機(jī)構(gòu)離職后都去非政府組織擔(dān)任職務(wù)或充當(dāng)志愿人員。如國(guó)際自然資源保護(hù)同盟，于1948年10月5日成立，它的成員非常廣泛，主要由國(guó)家、政府機(jī)構(gòu)和非政府組織等組成。中國(guó)最初即是由中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)以非政府組織的身份在1979年加入，后于1996年10月以國(guó)家的名義加入該組織。再如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

10、化組織其成員既可以是各國(guó)的民間組織也可以是有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)。　　這類(lèi)非政府組織，其代表來(lái)自政府和非政府兩個(gè)方面，通過(guò)其召開(kāi)的國(guó)際會(huì)議各國(guó)可以就某些具體問(wèn)題達(dá)成一致贊同的意見(jiàn)，通過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐提供國(guó)際習(xí)慣的證據(jù)或促進(jìn)某些國(guó)際習(xí)慣的進(jìn)一步發(fā)展。其國(guó)際法主體資格是在長(zhǎng)期的國(guó)際活動(dòng)和國(guó)際實(shí)踐中被主權(quán)國(guó)家所認(rèn)可的，其主體資格不是來(lái)自國(guó)際條約，而是來(lái)自習(xí)慣。[7]　　其四，由于非政府組織日益廣泛地參與國(guó)際關(guān)系，已有越來(lái)越多的國(guó)際社會(huì)成員（國(guó)家、政府間國(guó)際組織）承認(rèn)某些非政府組織具有國(guó)際法主體資格。1986年4月24日簽訂的《關(guān)于承認(rèn)國(guó)際非政府間組織的法律人格的歐洲公約》已經(jīng)明確承認(rèn)非政府間國(guó)際組織的國(guó)際法律人格

11、。如國(guó)際紅十字委員會(huì)是一個(gè)依據(jù)瑞士民法設(shè)立的私人團(tuán)體，并且被認(rèn)為在國(guó)際公法上是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體。[8]其代表與日內(nèi)瓦公約當(dāng)事國(guó)的代表一起參加定期的國(guó)際紅十字大會(huì)，主要任務(wù)則是援助和保護(hù)武裝沖突的受難者以及自然災(zāi)害的受難者。這類(lèi)非政府組織已經(jīng)在國(guó)際上獨(dú)立地進(jìn)行活動(dòng)，獨(dú)立地承擔(dān)責(zé)任，在一定條件下和一定范圍內(nèi)應(yīng)是國(guó)際法主體?！　∑湮?，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，國(guó)際間的交流越來(lái)越頻繁，國(guó)際關(guān)系涉及的領(lǐng)域越來(lái)越廣。再加上信息技術(shù)革命的支持以及經(jīng)濟(jì)的全球化，民間社會(huì)的人員和組織的跨國(guó)往來(lái)迅速發(fā)展。在一些有關(guān)人類(lèi)重大問(wèn)題，如人口、教育、扶貧、衛(wèi)生保健、婦女兒童保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、難民救援、人權(quán)、裁軍等方面，過(guò)去由政府獨(dú)

12、享，現(xiàn)在已為非政府組織涉足，甚至在某些領(lǐng)域非政府組織起著近乎主導(dǎo)的作用。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的以各國(guó)政府為主體的全球治理體制在迎接這些挑戰(zhàn)和解決這些問(wèn)題時(shí)顯得力度不夠，或者是力不從心，表現(xiàn)出很大的局限性。實(shí)踐證明，各國(guó)政府和政府間國(guó)際組織解決這些棘手問(wèn)題的能力是有限的。為了應(yīng)對(duì)當(dāng)今人類(lèi)發(fā)展所遇到的挑戰(zhàn)，新的全球治理體制不僅要有國(guó)家間政府間的國(guó)際組織參與，而且還應(yīng)由非國(guó)家的非政府的組織參與。故賦予某些非政府組織以國(guó)際法主體資格，也是解決人類(lèi)共同面臨問(wèn)題之所需。前述國(guó)際紅十字會(huì)被公認(rèn)為國(guó)際公法的主體即可予以說(shuō)明?！　∫虼丝梢灾v，從非政府國(guó)際組織廣泛地參與國(guó)際關(guān)系；政府間國(guó)際組織建立與非政府國(guó)際組織進(jìn)行協(xié)商的機(jī)

13、制；非政府國(guó)際組織的組成；某些非政府組織已被公認(rèn)為國(guó)際公法主體，以及政府間國(guó)際組織解決當(dāng)前國(guó)際問(wèn)題的有限性等幾個(gè)方面來(lái)考慮，筆者認(rèn)為，應(yīng)承認(rèn)某些非政府國(guó)際組織為國(guó)際法主體，即有限的、有條件地予以承認(rèn)?！　⌒〗Y(jié)　　賦予某些非政府國(guó)際組織以國(guó)際法主體資格，并不意味著對(duì)所有的非政府組織都承認(rèn)其為國(guó)際法主體。對(duì)非政府組織的國(guó)際法主體資格的認(rèn)可，應(yīng)是有條件的、有限制的，即僅僅在一定條件下和一定范圍內(nèi)承認(rèn)某些非政府組織為國(guó)際法主體。因?yàn)榉钦M織畢竟不是國(guó)家間組織，和國(guó)家間的國(guó)際組織相比終有其局限性，故在看到其優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也要看到其不足之處。具體到某一非政府組織，要采取具體問(wèn)題具體分析的觀點(diǎn)，根據(jù)其處理國(guó)際

14、關(guān)系問(wèn)題的能力來(lái)決定是否賦予其主體資格。譬如對(duì)于一些重大的國(guó)際事務(wù)，如核擴(kuò)散、戰(zhàn)爭(zhēng)等涉及國(guó)家安全方面的問(wèn)題，非政府組織缺乏必要的解決問(wèn)題的手段，也很難接近決策者，對(duì)這些問(wèn)題是無(wú)能為力的。在提供經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)以及發(fā)展等問(wèn)題上，非政府組織則相對(duì)易于接近決策者。這些政府難以處理或不愿處理的問(wèn)題，非政府組織因?yàn)橐子诮咏囟ǖ姆?wù)對(duì)象而處理起來(lái)相對(duì)較易。故這方面的非政府組織可斟酌考慮授予其國(guó)際法主體資格。　　綜上所述，筆者認(rèn)為，在國(guó)際關(guān)系中完全否認(rèn)非政府國(guó)際組織的國(guó)際法主體資格是不可取也是不現(xiàn)實(shí)的。在一定條件下和一定范圍內(nèi)，可以承認(rèn)某些非政府組織為國(guó)際法主體，以完善國(guó)家法主體體系。國(guó)際法的主體是相對(duì)的和變化的，隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展，主體范圍在逐漸擴(kuò)大，任何實(shí)體只要能承擔(dān)國(guó)際法上的權(quán)利義務(wù)，實(shí)施法律行為，就應(yīng)在有限的范圍內(nèi)承認(rèn)其國(guó)際法主體性。所以，隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展和非政府組織活動(dòng)的加強(qiáng)，它們的國(guó)際地位必然要加強(qiáng)。[9]承認(rèn)某些非政府組織具有國(guó)際法主體資格便是加強(qiáng)其國(guó)際地位的表現(xiàn)，也是和事物發(fā)展變化的哲學(xué)原理相適應(yīng)的。