空間規(guī)劃體系建設(shè)思路

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1、空間規(guī)劃體系建設(shè)思路 空間規(guī)劃體系建設(shè)思路 2016/03/31 《中國土地雜志》2016年第三期 我國涉及國土空間開發(fā)利用活動和布局的規(guī)劃眾多,其中,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃引入早,影響大,并形成了相互獨立而相互影響的管理體系。然而,我國至今尚未形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系,國土空間安排上也缺乏頂層設(shè)計,不同規(guī)劃之間缺乏明確的統(tǒng)屬關(guān)系,交叉重疊甚至相互沖突的問題突出,嚴(yán)重削弱了國家對國土空間的管控能力。因此,有必要對空間規(guī)劃

2、體系現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢進行系統(tǒng)反思,探索建立科學(xué)空間規(guī)劃體系的路徑。 一、國土空間規(guī)劃體系目前存在的問題 現(xiàn)階段,國土空間規(guī)劃體系呈多規(guī)分立格局,這種明顯的“分而不合”特征,使國土空間規(guī)劃體系表現(xiàn)出以下問題:不同規(guī)劃功能交叉、重復(fù)與不一致現(xiàn)象明顯。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃往往在相同空間尺度并存,且各自獨立地對國土空間開發(fā)利用進行布局安排。例如:經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃安排時往往不考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃;城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中涉及的重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置等,安排規(guī)劃時也往往難以與發(fā)展改革部門銜接。在一些城市,城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃

3、建設(shè)用地空間布局不一致的部分約占規(guī)劃面積的75%。規(guī)劃之間的交叉、重復(fù)與不一致,限制了政府空間管控作用的發(fā)揮。規(guī)劃縱向?qū)蛹夡w系不完善。首先,規(guī)劃管理中上層規(guī)劃戰(zhàn)略性、政策性不足和下層規(guī)劃操作性、適應(yīng)性不強問題明顯。土地利用總體規(guī)劃按行政區(qū)劃編制,導(dǎo)致國家與省級規(guī)劃內(nèi)容高度一致,市、縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃內(nèi)容高度一致,而省、市規(guī)劃之間的承上啟下作用則不清晰,尤其是縣,鄉(xiāng)級規(guī)劃的可操作性差。其次,上下層級規(guī)劃的銜接與反饋不強。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中上級規(guī)劃的對下約束力過弱;土地利用總體規(guī)劃中上下級規(guī)劃之間缺乏必要反饋,規(guī)劃指標(biāo)脫離地方實際問題突出。再次,基層規(guī)劃的精準(zhǔn)性和可操作性不足,許多土地利

4、用的突出問題未能在規(guī)劃中得到較好的協(xié)調(diào)解決,難以滿足精細化管理需求。 規(guī)劃執(zhí)行的效率須提升。首先,規(guī)劃管理碎片化問題突出:規(guī)劃編制過程中,主管部門與規(guī)劃人員對其他部門與人員意見重視不足;規(guī)劃審批上,土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃審批周期過長;規(guī)劃運行中,各類規(guī)劃獨立編制、各行其是,造成人、財、物的浪費。其次,規(guī)劃管理中過分注重政府權(quán)威,政府自由裁量權(quán)過大,各類規(guī)劃都過度依賴行政方法尤其是行政審批,社會方法、經(jīng)濟方法等運用不足。再次,社會監(jiān)督、行政處置、經(jīng)濟制裁、技術(shù)檢查、監(jiān)管措施等機制建設(shè)滯后。 二、加強空間規(guī)劃體系建設(shè)的思路 正確定位規(guī)劃職能,

5、劃分規(guī)劃與市場界限。在社會主義市場經(jīng)濟體制下,政府的主要任務(wù)和職能在于應(yīng)對市場失靈和促進社會公平。國土空間規(guī)劃要與政府職能轉(zhuǎn)型相適應(yīng),在充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用基礎(chǔ)上,通過確定國土空間開發(fā)、保護和整治格局,明確國土空間開發(fā)的底線、國土資源和生態(tài)環(huán)境保護的紅線,合理布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),控制和約束人口流動、城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展向?qū)怖鎿p害最小化的空間調(diào)整,促進國土空間均衡發(fā)展,更好發(fā)揮政府在國土空間開發(fā)利用與保護中的作用。面向服務(wù)對象,構(gòu)建空間規(guī)劃組合。應(yīng)根據(jù)規(guī)劃作用對象和作用領(lǐng)域不同劃分不同類型規(guī)劃。首先,應(yīng)區(qū)分政府和一般用地者兩類行為人,專門制定國土空間保護管控規(guī)劃,確定國土空間保護和管

6、控底線,對政府的空間決策權(quán)力進行限制;以保護管控規(guī)劃為基礎(chǔ),制定綜合空間規(guī)劃,對一般用地者行為進行規(guī)范,對各類專項規(guī)劃進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào);制定專項規(guī)劃,對各具體公共領(lǐng)域的空間進行安排。 科學(xué)構(gòu)建規(guī)劃層次,銜接各層級政府事權(quán)。充分考慮國家、省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的行政、立法、司法權(quán)力的差異,以及不同層級行政區(qū)域空間尺度的差異,采取不同路徑形成國土空間綜合規(guī)劃。國家、省和區(qū)域?qū)用婵臻g規(guī)劃突出戰(zhàn)略性、政策性和指導(dǎo)性,可將國土規(guī)劃作為國土空間的頂層設(shè)計,統(tǒng)籌落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和“三大支撐帶”戰(zhàn)略。市、縣層面推進以土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)的“多規(guī)合一”,強化管控性、操作性和綜合

7、性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面強化村莊和社區(qū)土地利用詳細規(guī)劃的編制與實施,將各類空間規(guī)劃整合起來,建立詳細規(guī)劃的管理平臺和實施抓手,完善村莊規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。合理細化規(guī)劃行政權(quán)責(zé),梳理規(guī)劃編制實施的運行邏輯。在當(dāng)前政治體制條件下,規(guī)劃編制決策和實施監(jiān)督的權(quán)責(zé),應(yīng)主要通過上下級政府之間、政府與人大之間、政府不同部門之間以及政府與公眾之間關(guān)系的安排,形成分工明確、權(quán)責(zé)分明、相互監(jiān)督的規(guī)劃行政體系。 三、空間規(guī)劃體系建設(shè)框架 構(gòu)建以保護管控規(guī)劃為基礎(chǔ)、綜合規(guī)劃為引領(lǐng)的空間規(guī)劃編制體系,形成國家空間治理合力。確立“國土空間綜合規(guī)劃+保護管控規(guī)劃+專項規(guī)劃”的規(guī)劃體系。國土空間綜合規(guī)劃是各

8、級政府提供公共服務(wù)的空間統(tǒng)籌安排,涉及行政轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)開發(fā)、資源利用、生態(tài)保護、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個方面,是各級政府的國土空間施政綱領(lǐng)。保護控制規(guī)劃是各級政府落實資源保護底線和生態(tài)保護紅線的規(guī)劃,確定國土空間開發(fā)邊界范圍,是國土空間綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)和本底條件。專項規(guī)劃是各級政府相關(guān)部門牽頭編制的各項具體公共服務(wù)的空間布局規(guī)劃,要符合國土空間綜合規(guī)劃的總體安排。通過三類規(guī)劃的有機統(tǒng)一,實現(xiàn)宏觀、微觀層面的有效管控,達到對國土資源的統(tǒng)籌安排。 強化決策民主和權(quán)力制衡,完善規(guī)劃行政管理體系。一是設(shè)立國土空間規(guī)劃委員會,統(tǒng)一負責(zé)空間規(guī)劃的編制工作,制定國土空間規(guī)劃編制原則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)

9、則,協(xié)調(diào)各部門涉及國土空間開發(fā)與保護的規(guī)劃和政策,并對國土空間規(guī)劃實施效果進行統(tǒng)一監(jiān)測評估,對具體管理部門提出建議。二是強化同級人大和上級政府的國土空間規(guī)劃的審查作用,由上級人民政府審批,或?qū)β鋵嵣霞壱?guī)劃要求以及與管控規(guī)劃銜接的情況進行審查。三是建立由中央到地方的全方位實施機制,明確機構(gòu)、部門規(guī)劃權(quán)責(zé),加強國土空間規(guī)劃的實施力度。四是加強公眾參與決策和社會監(jiān)督,構(gòu)建政府、公眾、專家、市場主體等共同參與規(guī)劃編制決策和實施監(jiān)督的機制和平臺。以新的規(guī)劃理念和技術(shù)為先導(dǎo),逐步完善空間規(guī)劃內(nèi)容體系。一是構(gòu)建統(tǒng)一融合的技術(shù)基礎(chǔ)支撐,建立共享互通的技術(shù)方法體系,促進多學(xué)科的交叉、互通和資源共享。二是強化資源

10、環(huán)境承載力評價的底線思維,合理確定區(qū)域開發(fā)建設(shè)容量,不斷優(yōu)化區(qū)域空間開發(fā)格局。三是加強國土空間邊界管控,整合主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃等,制定不同國土空間開發(fā)管制規(guī)則,建立統(tǒng)一高效的國土空間管控體系。四是加強國土空間規(guī)劃理論體系、研究方法的建設(shè),總結(jié)應(yīng)用新城市主義、精明增長、協(xié)作式規(guī)劃、反規(guī)劃等理論與方法。五是加強動態(tài)規(guī)劃和規(guī)制激勵機制建設(shè),探索兼顧公平和效率、充分發(fā)揮市場和政府作用的規(guī)劃政策工具集合。完善法律體系,為空間規(guī)劃提供基礎(chǔ)保證。制定《國土空間規(guī)劃法》,明確空間規(guī)劃的內(nèi)涵、定位、作用、類型以及相關(guān)規(guī)劃之間的關(guān)系,規(guī)范空間規(guī)劃的編制、審批、實施、修改等行為主體和程序要求,明確有關(guān)責(zé)任追究規(guī)定。以《國土空間規(guī)劃法》為主干法,組織修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護法》以及其他相關(guān)行業(yè)法律和行政規(guī)章。

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