[法律資料]農(nóng)村宅基地司法實踐中的若干法律問題研究

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1、農(nóng)村宅基地司法實踐中的若干法律問題研究 摘要 關(guān)鍵詞: 用益物權(quán) 農(nóng)村宅基地房屋買賣合同效力 宅基地執(zhí)行 內(nèi)容提要:農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的一項獨立的用益物權(quán),它具有嚴格的身份性、無償使用性及范圍的嚴格限制性等特點。宅基地買賣合同的效力應(yīng)區(qū)別對待。法院裁定被查封的宅基地房及宅基地拍賣、變賣中存在若干爭議，法院執(zhí)行農(nóng)民唯一一套宅基地房能否適用執(zhí)行財產(chǎn)的豁免？由于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在許多缺陷,上述司法實踐中存在的問題亟待解決。 文/程磊 [本文被收錄《廣州律師執(zhí)業(yè)20周年紀念文集》] 關(guān)鍵詞: 用益物權(quán) 農(nóng)村宅基地房屋買賣合同效力 宅基地執(zhí)行 內(nèi)容提要:農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我

2、國特有的一項獨立的用益物權(quán),它具有嚴格的身份性、無償使用性及范圍的嚴格限制性等特點。宅基地買賣合同的效力應(yīng)區(qū)別對待。法院裁定被查封的宅基地房及宅基地拍賣、變賣中存在若干爭議，法院執(zhí)行農(nóng)民唯一一套宅基地房能否適用執(zhí)行財產(chǎn)的豁免？由于我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在許多缺陷,上述司法實踐中存在的問題亟待解決。 農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一項重要的物權(quán)，在新的《物權(quán)法》中立法機關(guān)設(shè)定了專章進行規(guī)范。在司法實踐中，農(nóng)村宅基地經(jīng)常作為房屋買賣合同的標的出現(xiàn)，因此，發(fā)生糾紛時，宅基地買賣合同的效力至關(guān)重要。如何認定該類特殊房屋買賣合同的效力？在法院執(zhí)行過程中，許多農(nóng)村當事人的唯一財產(chǎn)即是他們賴于生存的宅基地房屋，

3、基于宅基地房屋的社會福利和保障性質(zhì)，法院應(yīng)如何進行查封、拍賣、變賣？如果農(nóng)民只有唯一的一套住房，能否適用執(zhí)行財產(chǎn)的豁免？由于我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度尚不完善，存在許多需要進一步明確的地方，有必要結(jié)合相關(guān)的規(guī)定對上述諸多司法實踐中存在的問題進行研究。 一、農(nóng)村宅基地、房屋買賣的相關(guān)立法狀況 《中華人民共和國憲法》第十條第四款規(guī)定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！痹摋l確立了宅基地所有權(quán)嚴格禁止買賣，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需依照法律規(guī)定的原則?！吨腥A人民共和國土地管理法》作為現(xiàn)行調(diào)整土地管理方面的專項法律，第八條確立了包括宅基地所有權(quán)在

4、內(nèi)的各種類型土地的所有權(quán)，規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”該法第六十二條對村民建房用地(宅基地)作了規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！薄稗r(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。”“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！薄稗r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！痹摲ǖ诹龡l對涉及宅基地使用權(quán)在內(nèi)的

5、集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作了規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！标P(guān)于宅基地能否抵押，我國《擔保法》第三十七條規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但本法第三十四條第(五)項、第三十六條第三款規(guī)定的除外……。”第三十四條規(guī)定：“下列財產(chǎn)可以抵押：……(五)抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)……?！币罁?jù)該法，宅基地使用權(quán)不能單獨抵押。 1999年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加

6、強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)<１９９９>３９號）為了加強對農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)讓管理，嚴禁非法占用農(nóng)民集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)，明確了禁止農(nóng)村房屋向城市市民出售。該通知第二條第二款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。 《廣東省高級人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)糾紛案件若干問題的指導意見》（粵高法發(fā)<２００１>４２號）第１２條規(guī)定，當事人將農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租或以合建形式變相轉(zhuǎn)讓農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地而簽訂的合同，一般應(yīng)認定無效。但１９９９年１月１日

7、《土地管理法》修訂以前，農(nóng)村村民將經(jīng)依法取得的宅基地使用權(quán)連同房屋轉(zhuǎn)讓給本村村民、回鄉(xiāng)落戶的干部、職工、退伍軍人以及華僑、港澳臺同胞的，以及１９９９年１月１日《土地管理法》修訂以后，農(nóng)村村民將經(jīng)依法取得的宅基地使用權(quán)連同房屋轉(zhuǎn)讓給本村村民的，可認定轉(zhuǎn)讓合同有效?！稄V州市農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理規(guī)定》（廣州市人民政府令（第５號）第16條規(guī)定， 禁止買賣、出租農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地。 在《中華人民共和國物權(quán)法》制定過程中，立法機關(guān)曾多次對宅基地問題進行了專題討論。全國人大常委會《物權(quán)法》草案六次審議稿規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將合法建造的住宅轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)

8、戶；住宅轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。在進行第七次審議時，將“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”修改為“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。 2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)設(shè)專章進行規(guī)定：第十三章宅基地使用權(quán)中第一百五十二條規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。 第一百五十三條規(guī)定， 宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。第一百五十四條規(guī)定， 宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基

9、地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當重新分配宅基地。 第一百五十五條規(guī)定， 已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當及時辦理變更登記或者注銷登記 二、農(nóng)村宅基地上的房屋買賣合同的效力 根據(jù)上述立法規(guī)定，農(nóng)村宅基地上的房屋買賣合同一般應(yīng)當認定無效。主要理由是： 首先，房屋買賣必然涉及宅基地買賣，而宅基地買賣是我國法律、法規(guī)所禁止的。根據(jù)我國土地管理法的規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。國務(wù)院辦公廳 1999年頒布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為

10、違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！眹彝恋毓芾砭?1990>國土函字第97號《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應(yīng)用問題請示的答復》也明確規(guī)定：原宅基地使用者未經(jīng)依法批準通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權(quán)，是屬“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的違法行為之一。根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋(一) 第四條規(guī)定，合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應(yīng)當以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)。所以，涉及宅基地買賣的合同一般是無效的。 其次，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系，不允許轉(zhuǎn)讓。

11、目前，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的內(nèi)部成員才有權(quán)申請宅基地，如村民要建房，并符合法律規(guī)定的建房條件的，可以向村委會提出申請。非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，不得申請取得宅基地使用權(quán)。保證了集體土地使用權(quán)人身份的特殊性，有利于對集體土地的長久規(guī)劃和保護。農(nóng)村宅基地房買賣中，買房人名義上是買房，實際上是買地，在房地一體的格局下，處分房屋的同時也處分了宅基地，損害了集體經(jīng)濟組織的權(quán)益，是法律法規(guī)明確禁止的。 第三，目前，農(nóng)村房屋買賣無法辦理產(chǎn)權(quán)證書變更登記，故買賣雖完成，但買受人無法獲得所有權(quán)人的保護。實踐中，買受人即使實際支付了全部購房款，但因為農(nóng)村《宅基地證》所特有的身份關(guān)聯(lián)性，買受人如果不是本集體經(jīng)濟

12、組織的成員，在法律上是無法獲得自己名下的《宅基地證》的。而因《宅基地證》辦理的法律障礙，買受人也無法辦理所購房屋的房產(chǎn)證。從法律意義上來說，雖然已發(fā)生了事實上的買賣行為，但買受人卻無法獲得房屋所有權(quán)人的法律地位。 因此，此類合同的效力以認定無效為原則，以認定有效為例外。根據(jù)《廣東省高級人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)糾紛案件若干問題的指導意見》的規(guī)定，如果買賣雙方都是同一集體經(jīng)濟組織的成員，經(jīng)過辦理了宅基地審批手續(xù)而轉(zhuǎn)讓給本村村民的，可以認定房屋買賣合同有效。從中可以看出立法及司法機關(guān)對農(nóng)村宅基地買賣立法的重視及對農(nóng)民權(quán)益的保護。 三、農(nóng)村宅基地房屋的執(zhí)行問題

13、 (一)、法院裁定被查封的宅基地房及宅基地拍賣、變賣中存在的問題 人民法院在審理民事案件時，經(jīng)常會應(yīng)當事人的申請或依職權(quán)對有關(guān)當事人的房產(chǎn)采取查封的訴訟保全措施，或在當事人不按照生效法律文書履行清償債務(wù)責任時，將被查封的房產(chǎn)和土地使用權(quán)一同拍賣、變賣清償債務(wù)。法院在行使這些權(quán)力時，需要國土資源、房地產(chǎn)管理部門的協(xié)助執(zhí)行。然而，對于宅基地的轉(zhuǎn)讓，法律規(guī)定了嚴格的限制條件，不符合法定條件的禁止轉(zhuǎn)讓。法院的上述裁定是否應(yīng)受到這些條件的約束呢？如果不符合宅基地轉(zhuǎn)讓的主體條件，即債權(quán)人不是與債務(wù)人同屬一個集體經(jīng)濟組織，那么債權(quán)人能否憑借法院的協(xié)助執(zhí)行裁定獲得宅基地的使用權(quán)和房產(chǎn)的所有權(quán)呢？ 在司法實

14、踐中，法院的裁定往往效力更高于法律的相關(guān)限制性規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、國土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第24條明確規(guī)定，人民法院執(zhí)行集體土地使用權(quán)時，經(jīng)與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理。如果法院不能與國土資源和房屋管理部門取得一致意見，有些法院即直接裁定將宅基地拍賣或交由債權(quán)人抵償債務(wù)。如果相關(guān)部門不予辦理，法院可以按照妨害民事訴訟的行為依法采取強制措施，迫使相關(guān)部門做出讓步?！睹袷略V訟法》第230條規(guī)定，在執(zhí)行中，需要辦理有關(guān)財產(chǎn)權(quán)證照轉(zhuǎn)移手續(xù)的，人民法院可以向有關(guān)單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，有關(guān)單位必須辦理。如果人民法院

15、的《協(xié)助執(zhí)行通知書》完全符合法律的規(guī)定，國土資源及房管部門只要按照法院的裁定執(zhí)行即可，司法權(quán)與行政權(quán)就不會發(fā)生沖突。但是，有關(guān)宅基地的轉(zhuǎn)讓，法律、法規(guī)已經(jīng)設(shè)立了嚴格的轉(zhuǎn)讓條件，一般宅基地房買賣合同都因違反法律的強制性規(guī)定而歸于無效，法院能否超越法律的規(guī)定運用司法權(quán)力變相進行宅基地買賣呢？宅基地房能否買賣是專屬于國土資源和房屋管理部門的權(quán)力，如果法院關(guān)于宅基地房拍賣或者抵債的裁定不符合宅基地轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，國土資源和房管部門是有權(quán)拒絕協(xié)助辦理相關(guān)的權(quán)屬變更手續(xù)的。 實踐中，某些當事人為了達到買賣宅基地的目的，雙方串通簽訂一份虛假的債權(quán)債務(wù)協(xié)議，買受人故意向法院起訴，要求出賣人（宅基地房所有人）

16、償還債務(wù)。然后，雙方在法院的主持下達成一份以房抵債的和解協(xié)議。再由債權(quán)人向法院申請強制執(zhí)行出賣人的宅基地房，法院向國土房管部門發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，買受人據(jù)此完成宅基地房的過戶。這種雙方惡意串通的虛假訴訟，即可規(guī)避宅基地房不得向城鎮(zhèn)居民出賣的法律限令。在這種情況下，法院裁定成了非法買賣宅基地的合法化工具。 (二)、法院執(zhí)行農(nóng)民惟一一套宅基地房能否適用執(zhí)行財產(chǎn)的豁免？ 最高人民法院《關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》，第六條規(guī)定：“對被執(zhí)行人及其所撫養(yǎng)的家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債?！? 在民事執(zhí)行中，執(zhí)行適度的原則有著特殊的意義，即對被

17、執(zhí)行人的執(zhí)行必須控制在合理的限度內(nèi)，在執(zhí)行目的和執(zhí)行手段之間、申請執(zhí)行人利益和被執(zhí)行人利益之間保持合理的平衡關(guān)系，被執(zhí)行人的許多基本權(quán)利必須加以保護，不能因為強制執(zhí)行而造成被執(zhí)行人的生存難以為續(xù)。現(xiàn)實生活中，許多農(nóng)民一輩子只擁有一套宅基地房，如果法院強制拍賣、變賣農(nóng)民的惟一一套宅基地房，將會使該農(nóng)民永遠失去再次申請建設(shè)宅基地房的權(quán)利。根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。如果法院查明農(nóng)民只有一套賴于生存的宅基地房，那么法院在強制執(zhí)行時，是否應(yīng)根據(jù)上述司法解釋對其實行財產(chǎn)豁免？農(nóng)民財產(chǎn)的有限性決定了法院在執(zhí)行標的較大的案件時，農(nóng)民擁有的惟一可供執(zhí)行的

18、財產(chǎn)即是宅基地房。而如果把農(nóng)民惟一的生活用房拍賣或變賣掉，他們可能就只能流離失所、無處安居了。 而且，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，宅基地房只能賣給同村村民。而一般同村村民購買能力較低，不一定會去購買同村鄉(xiāng)親的宅基地房。而且，根據(jù)“一戶一宅”的法律限制性規(guī)定，如果村民購買了涉訴宅基地，那該村民就不能再向村委會申請宅基地建房了，否則就會出現(xiàn)“一戶兩宅”的情況。 四、綜述 我國農(nóng)村人口有8億多，他們中的大多數(shù)生活在農(nóng)村，需要大量住房和生活空間，因而宅基地的取得、使用年限以及喪失對農(nóng)民來說非常重要。然而長期以來，有關(guān)農(nóng)村宅基地的規(guī)定沒能夠全面維護農(nóng)民的權(quán)益，新頒布的《物權(quán)法》在維護農(nóng)民的權(quán)益，維持社會的

19、穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的作用。《物權(quán)法》嚴格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是基于宅基地的社會保障功能而設(shè)定的。就全國范圍而言，中國城市化尚需要經(jīng)歷一個漫長的歷程，農(nóng)村的社會保障體系還不完善，宅基地現(xiàn)有的社會保障功能是維系幾億農(nóng)民基本生存權(quán)利的重要手段，嚴格限制宅基地的轉(zhuǎn)讓體現(xiàn)了國家對處于中國社會底層的弱勢農(nóng)民群體的深切人文關(guān)懷。 在司法實踐中，大量的涉及農(nóng)民權(quán)益的糾紛多與農(nóng)民的重要財產(chǎn)宅基地使用權(quán)密切相關(guān)。而因為農(nóng)村宅基地的福利和保障特性，各級法院在處理宅基地的相關(guān)糾紛時沒有法律、法規(guī)或司法解釋的明確指引與參照，導致在司法實踐中，各級各地法院對宅基地問題存在不同的看法和意見，嚴重影響了法院對案件的公平公正審理。新的《物權(quán)法》頒布后，有關(guān)宅基地問題有了比較明確的法律規(guī)定，但在具體案件的審理過程中，還需要進一步出臺相關(guān)的法規(guī)、司法解釋進行細化，以切實解決司法實踐中存在的各種涉及宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實問題。如何既保證宅基地對農(nóng)民的住房保障功能又有利于農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，這是擺在立法機關(guān)及相關(guān)司法部門面前的重要課題。 （程磊律師系廣州市律師協(xié)會民事法律委員會秘書長，廣東博厚律師事務(wù)所律師）