集體林區(qū)林業(yè)工作站管理模式

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1、集體林區(qū)林業(yè)工作站管理模式 林業(yè)工作站是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實施組織管理的最基層機構(gòu)，是具有行政管理的公益性事業(yè)單位。其工作范圍涉及林業(yè)的建設(shè)、科技、保護、改革、開展、執(zhí)法、監(jiān)督、效勞等全部工作的方方面面，肩負著地方林業(yè)的生產(chǎn)管理，組織協(xié)調(diào)，規(guī)劃開展的重任［1］。我國于建國初期就開始設(shè)立林業(yè)工作站，截至2021年底，全國設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站29778個，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的82%。林業(yè)工作站作為基層林業(yè)工作機構(gòu)，是林業(yè)部門加強與林農(nóng)聯(lián)系的橋梁和紐帶［2］，在當前的集體林權(quán)制度改革中擔負著重要角色，林改政策的宣傳發(fā)動、摸底調(diào)查、制定方案、明晰產(chǎn)權(quán)、宗地區(qū)劃、確權(quán)發(fā)證和林改配套措施建設(shè)等，無不表達林業(yè)工作站的

2、根底保障作用。為了充分發(fā)揮基層林業(yè)工作站在林改中的根底保障作用，林業(yè)工作站的管理模式的研究和探討顯得尤為重要。目前，湖南省林業(yè)工作站的管理模式主要有垂直管理和雙重領(lǐng)導(dǎo)兩種。垂直管理模式就是林業(yè)工作站的人、財、物及事由上級林業(yè)部門直接管轄。雙重領(lǐng)導(dǎo)模式是業(yè)務(wù)方面屬縣林業(yè)局管轄，而林業(yè)工作站內(nèi)“人、財、物〞三權(quán)卻下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄。由于受不同管理模式的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站難免受到造成林業(yè)站在處理具體事務(wù)時瞻前顧后，嚴重影響了工作的質(zhì)量和效率［3］，所以如何完善現(xiàn)有的管理模式是當今林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革亟待解決的問題。本文以湖南長沙瀏陽市淳口鎮(zhèn)林業(yè)站和郴州市蘇仙區(qū)良田林業(yè)站為研究對象，通過對這兩個林業(yè)工作站開

3、展面臨的優(yōu)勢、劣勢、時機及威脅等的分析，探討一種適合林業(yè)工作站開展的管理新模式，為不斷深化林權(quán)制度的改革提供參考作用。 1研究區(qū)根本情況 1.1概況 瀏陽市位于湖南省東部偏北，全市涉林業(yè)的人口90多萬，林業(yè)用地面積34.5hm2，占國土總面積的69%，林農(nóng)人均林地0.24hm2，主要林業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可達0.7hm2，其中集體林面積33.8萬hm2。森林覆蓋率達65.82%，森林蓄積量1180萬m3。瀏陽市現(xiàn)設(shè)36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站，均采用雙重管理模式。全市林業(yè)系統(tǒng)人員定編266人。淳口鎮(zhèn)位于瀏陽北部，總面積2.4萬hm2，人口6.2萬。山地屬丘陵地貌，有林地面積達1.39萬hm2，是瀏陽市重點林業(yè)

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一［4］。郴州市位于湖南省東南部，全市林業(yè)用地面積136.49萬hm2，其中有林地99.51萬hm2(不含經(jīng)濟林)，活立木蓄積量4209萬m3，森林覆蓋率達62.96%。至2021年底，全市有林業(yè)站119個，均采用垂直管理模式，共有干部職工1258人，2021年完成林業(yè)工作站建設(shè)投資259.7萬元，其中國家投資3萬元，地方投資256.7萬元。良田鎮(zhèn)位于郴州市城區(qū)以南22km處，鎮(zhèn)域面積8.04萬hm2，總?cè)丝?.5萬。山地屬半山丘陵地貌，有林地面積達12868hm2［5］。淳口鎮(zhèn)林業(yè)工作站位于瀏陽市淳口鎮(zhèn)人民政府內(nèi)，管轄林地面積約1.38842hm2，該林業(yè)工作站所轄區(qū)共有林農(nóng)9779人

5、。良田林業(yè)管理效勞站位于郴州市蘇仙區(qū)良田鎮(zhèn)，負責管理1個鎮(zhèn)2個村的林業(yè)事務(wù)，管轄林地面積約1.2667hm2。 1.2人員情況 目前，淳口林業(yè)工作站定編工作人員11人，外聘3人，總?cè)藬?shù)14人。其中有3人退休，4人被當?shù)卣枵{(diào)，只有7人實際在工作站工作。良田林業(yè)工作站核定編制8人，外聘2人，總?cè)藬?shù)10人。從年齡結(jié)構(gòu)上看，淳口林業(yè)工作站職工中中年人所占比重最大，而良田林業(yè)工業(yè)站職工中年輕人所占比重最大。從文化程度上來看，淳口林業(yè)工作站職工中大專及以上人數(shù)占28.5%，初高中占64.2%。良田林業(yè)工作站的大專及以上人數(shù)僅占10%，中專占50%，初高中占40%，本科以上沒有。兩個林業(yè)工作站職工中

6、大專及以上的人員所占比重都很低。在專業(yè)技術(shù)職稱上，兩個林業(yè)工作站各只有1人具有高級職稱。 1.3辦公條件和根底設(shè)施情況 淳口林業(yè)工作站辦公用房面積大約80m2，產(chǎn)權(quán)歸屬于當?shù)卣?，站?nèi)辦公自動化體系還算完善，共有辦公電腦2臺，固定 1臺，汽車1輛，打印機1臺。良田林業(yè)工作站辦公用房面積大約424.6m2，站內(nèi)辦公設(shè)備陳舊，僅有辦公電腦1臺，交通工具為1輛摩托車。兩個林業(yè)工作站均沒有GPS、羅盤儀等設(shè)備。雖然淳口林業(yè)工作站站房面積小，但是辦公條件卻相對要好，一方面是由于淳口鎮(zhèn)的經(jīng)濟開展水平要比良田鎮(zhèn)高，另一方面有淳口鎮(zhèn)政府和瀏陽市林業(yè)局雙方的支持。 2兩種不同管理體制林業(yè)工作站的SWO

7、T分析 SWOT分析一般用于企業(yè)競爭策略分析，這里用它對不同管理模式下兩個林業(yè)工作站的優(yōu)劣勢、面臨的時機和威脅進行分析，為探討新的管理模式提供依據(jù)。 2.1雙重領(lǐng)導(dǎo)模式的SWOT分析 2.1.1優(yōu)勢分析 (1)由于實行條塊分割的管理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能參與地方的林業(yè)事務(wù)，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站出現(xiàn)林業(yè)執(zhí)法不標準現(xiàn)象，甚至個別素質(zhì)低的執(zhí)法人員借機貪污受賄，損害政府形象時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站進行質(zhì)詢，并要求其停止違法違規(guī)行為。(2)當林業(yè)工作遇到突發(fā)或重大事件時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以及時整合資源，集中各個部門力量，應(yīng)對林業(yè)事務(wù)中的困難。淳口林業(yè)工作站和當?shù)卣⒘斯ぷ髀?lián)系制度，淳口鎮(zhèn)政府制訂

8、的規(guī)章、標準性文件等都會及時發(fā)送到淳口林業(yè)工作站，便于他們及時了解情況和貫徹落實，鎮(zhèn)里的重要活動林業(yè)站也都會參與，政府和林業(yè)工作站聯(lián)系較為密切。 2.1.2劣勢分析 (1)地方政府存在以“人、財、物、權(quán)〞影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的“事權(quán)〞的操作空間。林業(yè)工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的矛盾日益突出，林業(yè)工作站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和林業(yè)局之間來回轉(zhuǎn)，兩邊的工作都不能耽誤，導(dǎo)致行政效率低下，難以發(fā)揮基層林業(yè)的管理職能［6］。淳口林業(yè)工作站干部職工每年都要用近50%的時間和精力從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)工作，主要是烤煙的生產(chǎn)和收購、春耕備耕等工作。(2)相對于垂直管理模式而言，雙重領(lǐng)導(dǎo)模式的林業(yè)站機構(gòu)和人員變動性大，員工隊伍不穩(wěn)定，員工林業(yè)業(yè)

9、務(wù)知識缺乏［7］。由于基層林業(yè)站是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成部門之一，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上級政府的規(guī)定和要求設(shè)置和管理，林業(yè)站的工作人員全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)需要直接指派，不懂林業(yè)業(yè)務(wù)的人占了很大一局部。(3)人員工資和業(yè)務(wù)經(jīng)費的籌集相當困難，遠遠不能滿足開展工作的實際需要。由于淳口林業(yè)工作站職工工資經(jīng)費過少，經(jīng)常入不敷出，導(dǎo)致工作站負擔太重。因此，林業(yè)工作站為應(yīng)付龐大的開支只能依靠自籌自支，壓力很大，與垂直管理模式的林業(yè)工作站相比，亂收費現(xiàn)象較為嚴重。 2.1.3時機分析 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能為林業(yè)工作站的站房等根底設(shè)施和辦公條件提供便利和資金支持。淳口林業(yè)工作站站房產(chǎn)權(quán)歸屬于政府，由于淳口鎮(zhèn)人民政府對該工作站的站房不

10、斷進行改造和完善，較為完備的根底設(shè)施和辦公條件投入能為該林業(yè)工作站開展工作提供了便利。 2.1.4威脅分析 全國大范圍進行事業(yè)單位改革后，事業(yè)單位改革要求明確政府與事業(yè)單位的職責劃分，改變“政事不分〞的現(xiàn)狀，從而政府不能干預(yù)當?shù)厥聵I(yè)單位，給雙重領(lǐng)導(dǎo)模式帶來沖擊。 2.2垂直管理模式的SWOT分析 2.2.1優(yōu)勢分析 (1)垂直管理通過“統(tǒng)一管理，直接領(lǐng)導(dǎo)〞，使林業(yè)工作站有效的防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干擾，保證其上級主管部門的政令暢通［8］。良田林業(yè)工作站站房產(chǎn)權(quán)歸林業(yè)局所有，該站“人、財、物、事〞四權(quán)都統(tǒng)一歸郴州市蘇仙區(qū)林業(yè)局管理，林業(yè)站人員經(jīng)費都這使得該站能保證自身在人事、財政上的相對獨立

11、，一定程度上防止了地方政府干擾，有利于林業(yè)行業(yè)的利益保障。(2)垂直管理的實施能更好地實行資源配置，有助于林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部之間進行溝通、組織、協(xié)調(diào)，從而有利于提升林業(yè)系統(tǒng)凝聚力。比方，良田林業(yè)工作站的權(quán)力與資源集中在郴州市蘇仙區(qū)林業(yè)局，從而使整個郴州林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的1258名人員的調(diào)動、林業(yè)資金、設(shè)施的增加等，都可以統(tǒng)籌安排，甚至各市縣可以根據(jù)實際需要相互調(diào)動各自的資源。 2.2.2劣勢分析 林業(yè)系統(tǒng)的干部培訓(xùn)交流和其他部門存在一定局限性［9］。垂直管理模式的林業(yè)站的干部交流往往只限于在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部，與其他垂直管理部門的交流時間和時機很少，造成工作閱歷單一，不利于干部綜合素質(zhì)的提高。 2.2.3

12、時機分析 讓一局部事業(yè)單位成為為公眾提供公共產(chǎn)品的重要部門是全國事業(yè)單位的分類改革的主要內(nèi)容之一。而當前林業(yè)部門的重點是在林業(yè)的生態(tài)建設(shè)，這將在財政政策、資產(chǎn)管理、人事管理、社會保障等制度方面給垂直管理模式的林業(yè)工作站提供開展的時機。 2.2.4威脅分析 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府致力于追求地方經(jīng)濟利益的最大化，垂直管理的林業(yè)工作站往往更注重林業(yè)行業(yè)追求生態(tài)效益和社會效益的目標，一定程度上損害了當?shù)卣睦妫蚨怪惫芾砜赡軙?dǎo)致當?shù)卣慌浜狭謽I(yè)工作，對地方林業(yè)的開展造成威脅。 3“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞管理模式的構(gòu)建 根據(jù)上述兩種不同管理模式的分析和評價，雙重領(lǐng)導(dǎo)模式更容易表達地方政府追求經(jīng)濟效益

13、的目標，而垂直管理模式那么更容易表達林業(yè)行業(yè)重視發(fā)揮生態(tài)效益和社會效益的理念。構(gòu)建“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞這一管理模式，能夠有效解決上述兩種模式的弊端，并兼顧林業(yè)的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，從組織制度上保證林業(yè)工作站健康有序的開展。 3.1“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞管理模式的組織構(gòu)建及運行方式 “垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞的管理模式是指林業(yè)工作站作為上級林業(yè)主管部門的派出機構(gòu)，保證上級主管部門對其“人、財、物、事〞四權(quán)的統(tǒng)一管理;另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府另組建林業(yè)管理委員會，聘請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分管林業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和人員(2～3名)為委員會成員，設(shè)一名為常務(wù)，其余為兼職。林業(yè)管理委員會的成員應(yīng)具有獨立性，不應(yīng)與林業(yè)工作站有利害關(guān)系

14、，地方政府承當林業(yè)管理委員會運轉(zhuǎn)所需的辦公條件、辦公經(jīng)費等。這種管理模式的具體運行方式是:在林業(yè)業(yè)務(wù)工作上，保持林業(yè)工作站的相對獨立性，接受上級林業(yè)主管部門的直接管理，同時管理和效勞轄區(qū)內(nèi)的林農(nóng)，使林業(yè)更注重發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益;林業(yè)管理委員會作為地方政府的代表，不直接參與轄區(qū)林業(yè)事務(wù)。其主要職責有兩個方面，一是監(jiān)督、協(xié)調(diào)林業(yè)站的工作，參與制定林業(yè)站的年度工作方案(主要是有關(guān)林木采伐指標、天然林保護、退耕還林、生態(tài)公益林建設(shè)等)并監(jiān)督其執(zhí)行;二是接受轄區(qū)內(nèi)林農(nóng)對林業(yè)工作站工作問題的反映，并將這些問題直接反應(yīng)給林業(yè)工作站或反映給上級林業(yè)主管部門和地方政府，對林業(yè)站工作起到監(jiān)督作用，促使林業(yè)工

15、作站依法開展業(yè)務(wù)。林業(yè)管理委員會通過監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮林業(yè)的經(jīng)濟效益，使林業(yè)為地方經(jīng)濟開展效勞。林業(yè)站在日常工作中與林業(yè)管理委員會保持溝通，在開展工作時，如遇到突發(fā)事件或困難，可以請林業(yè)管理委員會出面協(xié)調(diào)，由于林業(yè)管理委員會依托當?shù)卣?，能整合相?yīng)資源，一定程度能保證林業(yè)工作順利開展。這種管理模式的運行方式如下圖: 3.2“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞管理模式的形成機理 “垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞的這一管理模式的形成是林業(yè)的行業(yè)特性和功能以及農(nóng)村社會經(jīng)濟現(xiàn)實特征的必然反映。(1)從林業(yè)的功能來看，“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞模式更符合林業(yè)生產(chǎn)行業(yè)的特性，有利于更好地發(fā)揮林業(yè)工作站的公益性職能。林業(yè)既是一項

16、十分重要的公益事業(yè)、又是一項具有多種功能的根底性產(chǎn)業(yè)，從林業(yè)的功能和地位來看，林業(yè)工作站的職能應(yīng)該主要轉(zhuǎn)向于提供公共產(chǎn)品和公共效勞。鑒于林業(yè)部門更注重追求林業(yè)生態(tài)效益及社會效益，因此，“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞的這一管理模式的主體采用垂直管理模式，能保證林業(yè)工作站公益性職能更好地發(fā)揮。(2)構(gòu)建“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞管理模式是事業(yè)單位人事制度的必然要求。根據(jù)事業(yè)單位改革的精神，對于像鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站這樣具有對政策和經(jīng)濟管理工作有明確輔助作用，以及明顯以社會公益性為屬性的事業(yè)單位，將繼續(xù)得到財政保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站劃給縣林業(yè)局管理后，根據(jù)林業(yè)站的工作性質(zhì)和職能職責，縣林業(yè)局將從職能配置、崗位設(shè)置、人員聘用

17、，職稱評聘、工作考核等方面與縣局各事業(yè)單位進行統(tǒng)一管理，使之更加科學(xué)合理。(3)第一，在現(xiàn)階段，我國林業(yè)作為根底性產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟開展提供木材等相關(guān)產(chǎn)品的作用雖然在減弱，但由于木材還不可能實行大量進口替代，且森林生態(tài)補償較低，林農(nóng)對林地的依賴較大;第二，地方政府在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營上通常更注重追求經(jīng)濟利益，希望林業(yè)為地方經(jīng)濟工作效勞;第三，生態(tài)公益林的建設(shè)與保護也離不開經(jīng)濟利益誘導(dǎo)。對此，地方政府可以通過林業(yè)管理委員會，參與到林業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)中來，使林業(yè)更好地為地方經(jīng)濟開展效勞，同時，通過林業(yè)管理委員會監(jiān)督林業(yè)工作站工作的開展，防止因垂直管理缺位造成的亂收費、多收費、權(quán)利尋租的現(xiàn)象發(fā)生，從而保護本地林農(nóng)的經(jīng)

18、濟利益。而從SWOT分析可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政監(jiān)督、資源整合上對林業(yè)工作站的影響不容小覷，地方政府通過林業(yè)管理委員會，可以使林業(yè)效勞于地方經(jīng)濟開展。 3.3“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞管理模式的保障機制 任何一種管理模式都處在不斷的變化開展過程之中，要使“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞這一管理模式得以順利實施，除了有良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)外，還需要一系列的保障體系來保證模式的實施。 3.3.1構(gòu)建和完善相關(guān)的法律法規(guī)國家要建立適合“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞管理模式的林業(yè)工作站管理法規(guī)體系框架，有重點、分階段地推進林業(yè)工作站管理新模式的法規(guī)體系建設(shè)，加強林業(yè)工作站管理行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、政府規(guī)章的銜

19、接、配套和相互補充;在立法上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府林業(yè)管理委員會對林業(yè)工作站的監(jiān)督與協(xié)調(diào)作用，標準其工作行為。 3.3.2加大政策支持力度，完善林業(yè)工作站根底建設(shè)根底設(shè)施、通訊工具和交通工具是林業(yè)工作站開展工作的根底保證。目前我國個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站連起碼的辦公條件都不具備，這樣使得最根本的工作都難以開展。林業(yè)工作站實行“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞模式后林業(yè)部門和政府要共同致力于加大林業(yè)工作站根底建設(shè)投入力度，實現(xiàn)所有林業(yè)工作站有站房、辦公室、通訊工具和交通工具，同時加快林業(yè)工作站通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，從而加快林業(yè)工作站和林業(yè)管理委員會電子化辦公進程。 3.3.3注重林業(yè)專業(yè)隊伍建設(shè)，加強人員技術(shù)培訓(xùn)隨著“科教興林

20、〞戰(zhàn)略的實施和各項林業(yè)事業(yè)改革的進行和不斷開展，林業(yè)工作站人員素質(zhì)已難適應(yīng)新時期林業(yè)生產(chǎn)和開展的需要，因此，要注重林業(yè)專業(yè)隊伍建設(shè)，加強人員技術(shù)培訓(xùn)，對林業(yè)工作人員實行定期以及不定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)，采取“走出去、請進來〞的方式學(xué)習外地經(jīng)驗，堅持崗位培訓(xùn)和持證上崗制度，把具有一定專業(yè)理論水平和業(yè)務(wù)知識的人才充實到基層林業(yè)隊伍中去，增強林業(yè)人員辦事和效勞能力。 3.3.4建立健全有效的權(quán)力監(jiān)督機制要明確林業(yè)工作站和林業(yè)管理委員會二者之間的權(quán)力、責任與義務(wù)，上級主管部門應(yīng)定期監(jiān)督檢查林業(yè)工作站和林業(yè)管理委員會的工作和投入資金的使用情況，健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑外部監(jiān)督防線。完備的權(quán)力監(jiān)督機制既需要有權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督，同時也需要有垂直管理下和雙重領(lǐng)導(dǎo)下的林業(yè)工作站開展各有其利弊，綜合二者的情況，揚長避短，探索以縣林業(yè)局管理為主，構(gòu)建“垂直管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)管〞的管理模式是當前林業(yè)工作站建設(shè)的一種有效選擇。但是這種模式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政實力、人員素質(zhì)、技術(shù)力量等有一定要求，特別是對林業(yè)管理委員會成員的業(yè)務(wù)水平和思想素質(zhì)要求較高，地方政府對林業(yè)工作站的協(xié)助工作能否有效開展還要依靠法律和政策來保證。該管理模式的作用和效果以及林業(yè)管理委員會在較長一段時間內(nèi)是否有效還有待于今后進一步的實證研究。