棄嬰救助中民間救助的行政法主體資格研究

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1、棄嬰救助中民間救助的行政法主體資格研究 　　在棄嬰救助中存在大量的“合理但不合法”的民間救助主體，這些民間救助主體在棄嬰救助中發(fā)揮重要作用。因此，從合憲性、救助秩序的保障、責(zé)任+的明確以及現(xiàn)實(shí)的需要等角度來看，法律 有必要確定其行政法 主體資格，行使部分行政權(quán)力，履行特定的職責(zé)，保證棄嬰救助工作的順利進(jìn)行，保障兒童的基本權(quán)利。 　　“蘭考火災(zāi)”之后，棄嬰的救助問題再次引起社會(huì) 的關(guān)注。這次事件暴露出了我國(guó)棄嬰救助的法律缺位，而其中最急待解決的問題是民間救助主體在行政法中的定位問題。類似的私人收留所在現(xiàn)實(shí)中處于一種尷尬的境地：一方面因不符合法定收養(yǎng)條件而被認(rèn)定為“違法收養(yǎng)”;另一方面在現(xiàn)

2、實(shí)中大量存在并可以在政府不能發(fā)揮作用的層面產(chǎn)生積極意義。面對(duì)這些“合理而不合法”的私人收留所的存在，在棄嬰救助行政立法時(shí)要對(duì)其是否具有救助主體資格進(jìn)行確認(rèn)，如果確認(rèn)其具有救助主體資格則還需明確其所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。 　　民間救助在棄嬰救助工作中的地位 　　社會(huì)救助，是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以維持基本生活的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。社會(huì)救助制度的目的在于保證公民的基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公共秩序。棄嬰指的是因?yàn)樨毟F、疾病或者非婚生等原因而被生父母拋棄的兒童，他們自出生之日起具備公民資格，享有基本的公民權(quán)利，如生存權(quán)、受教育權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)利等。這些棄嬰因?yàn)樯改笓狃B(yǎng)環(huán)境 的缺失而

3、無法維持基本的生存權(quán)利，理應(yīng)受到國(guó)家以及社會(huì)的救助，因此棄嬰救助是社會(huì)救助制度的一部分。 　　社會(huì)救助包括政府救助和社會(huì)互助兩部分，是現(xiàn)代社會(huì)福利制度的重要組成部分。對(duì)于政府救助，社會(huì)各界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，無論是從國(guó)家存在的合法性基礎(chǔ)，還是從社會(huì)公共利益的角度，政府都是棄嬰救助的當(dāng)然主體。雖然《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法》(以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)救助法》)尚未公布，但是國(guó)家通過《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等法律實(shí)際確定了政府的棄嬰救助主體資格。而與政府救助不同的是我國(guó)法律對(duì)棄嬰的民間救助態(tài)度不明。《收養(yǎng)法》通過制定嚴(yán)格的收養(yǎng)條件、繁瑣的收養(yǎng)程序賦予了一小部分私人收養(yǎng)棄嬰的

4、主體資格，但是很大一部分的愛心人士、社會(huì)組織的棄嬰救助身份尚未得以確認(rèn)，而也正是這一部分人在現(xiàn)實(shí)的棄嬰救助工作中發(fā)揮了極大的作用，表現(xiàn)在以下兩方面。 　　1 彌補(bǔ)社會(huì)福利院救助的缺失 　　目前我國(guó)對(duì)棄嬰的救助主要通過《收養(yǎng)法》進(jìn)行規(guī)制，法律規(guī)定的收養(yǎng)主體有政府、個(gè)人和社會(huì)組織。政府救助棄嬰主要依托于社會(huì)福利院，而無論從數(shù)量上還是機(jī)構(gòu)設(shè)置上，社會(huì)福利院所能承擔(dān)的救助責(zé)任都是有限的。 　　一是從數(shù)量上看，目前兒童福利院的數(shù)量不能滿足棄嬰救助的需要。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前有孤兒61.5萬人，其中由政府設(shè)立的社會(huì)福利院收養(yǎng)的有10.9萬，符合法定收養(yǎng)程序而被個(gè)人和社會(huì)機(jī)構(gòu)收養(yǎng)的有

5、9394人。由此可以看出，還有幾十萬的棄嬰流入社會(huì)無從考據(jù)，這一部分棄嬰大部分是被類似袁厲害的好心人收留。由此可見，除去政府舉辦的兒童福利院的官方救助，大部分救助工作都是由合法與不合法的民間救助發(fā)揮作用。 　　二是從福利院的設(shè)置上來看，目前兒童福利院多設(shè)置于省市一級(jí)，縣級(jí)兒童福利機(jī)構(gòu)數(shù)量較少。根據(jù)已發(fā)現(xiàn)的棄嬰來源來看，大多數(shù)棄嬰出現(xiàn)于縣級(jí)行政單位，棄嬰被發(fā)現(xiàn)后按照法律規(guī)定通常應(yīng)當(dāng)被送往位于市級(jí)的兒童福利院，但是由于輸送成本高、條件不便利、程序繁瑣等原因，這些棄嬰通常就被送往在縣級(jí)就存在的“愛心人士”處，久而久之這些愛心人士收留棄嬰的場(chǎng)所就被人們潛移默化的當(dāng)做了棄嬰救助的首選。 　　

6、2 在一定程度上緩解了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān) 　　政府對(duì)棄嬰的救助包括設(shè)立兒童福利院收留棄嬰、棄嬰成長(zhǎng)過程中的醫(yī)療保障、教育保障、就業(yè)等方面的專項(xiàng)救助。這些救助的經(jīng)費(fèi)大部分來源于政府的財(cái)政撥款。按照當(dāng)下棄嬰的增長(zhǎng)速度來看，僅對(duì)于棄嬰救助的專項(xiàng)資金就已經(jīng)成為政府的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)。 　　民間棄嬰救助主要通過私人、社會(huì)組織設(shè)立的收留所收留棄嬰，這比政府在同等條件下設(shè)立兒童福利院要節(jié)省很大一部分資金。而有關(guān)棄嬰救助后續(xù)的醫(yī)療、教育、就業(yè)等社會(huì)保障措施是由政府與民間救助主體共同分擔(dān)的，也緩解了政府的壓力。相對(duì)于政府單一的財(cái)政撥款方式，民間救助的資金來源更加廣泛，包括慈善組織捐款、愛心人士捐助等各種途徑

7、，通過社會(huì)資源的有力交流，解決了棄嬰救助中最大的資金難題。 　　由此可見，雖然法律還未確認(rèn)民間救助的主體地位，但是在現(xiàn)實(shí)中民間救助主體已經(jīng)發(fā)揮了很大的作用。民間救助所發(fā)揮的作用并不能被簡(jiǎn)單的認(rèn)為是對(duì)政府救助的適當(dāng)補(bǔ)充，而是占有重要的地位。 　　法律確認(rèn)民間救助主體資格的必要性 　　面對(duì)民間救助在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)發(fā)揮重要作用并已廣泛存在的既定事實(shí)，是應(yīng)該禁止還是對(duì)其身份加以確認(rèn)是未來社會(huì)救助立法工作的重點(diǎn)。本文從法理學(xué)與現(xiàn)實(shí)需要的角度論述了法律確認(rèn)民間救助主體資格的必要性。 　　1 確認(rèn)民間救助的主體地位具有合憲性 　　根據(jù)憲法第45條的相關(guān)規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在年

8、老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。由此可見，在憲法上除了國(guó)家(政府)以外，社會(huì)也是棄嬰等弱勢(shì)群體接受救助的主體之一。同時(shí)，這條憲法規(guī)定也明確賦予了國(guó)家在開展社會(huì)救助工作時(shí)的自主權(quán)，即國(guó)家可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要開展多種社會(huì)救助方式，其中就包括民間救助的確認(rèn)。立法機(jī)關(guān)具有某種積極保障公民生存權(quán)并積極形成相關(guān)政策和制度的義務(wù)，作為國(guó)家組織社會(huì)生活手段的具體法律規(guī)則需要具有憲法依據(jù)。因此，這條憲法規(guī)定賦予了行政法確定民間救助主體資格的憲法根據(jù)，通過行政立法確定民間救助的主體資格具有合憲性。 　　2

9、 有利于保證民間棄嬰救助的秩序 　　所謂秩序，是指在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。法律制度的價(jià)值在于維持這種秩序的存在。此外政府活動(dòng)的一項(xiàng)規(guī)則就是有義務(wù)以避免產(chǎn)生任何混亂的方式來組織和支配公共服務(wù)。這項(xiàng)規(guī)則具體體現(xiàn)為制定行政法，通過法律規(guī)范公共服務(wù)的運(yùn)作。 　　棄嬰救助作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要工作，涉及救助對(duì)象、救助主體、救助措施等方面問題，是一項(xiàng)具有秩序性的社會(huì)工作。如果沒有法律規(guī)則的規(guī)制，法律不對(duì)民間救助工作作出統(tǒng)一的規(guī)劃，很有可能被一些偶然性或者意外事件擾亂固有的秩序，譬如救助所的條件設(shè)施不健全而出現(xiàn)事故、與行政部門銜接不當(dāng)而救助不力等各種問

10、題，“蘭考火災(zāi)”就是一個(gè)很好的例子。因此，要通過法律確認(rèn)其主體資格與定位，保證對(duì)棄嬰的民間救助能夠規(guī)范化的進(jìn)行，維持一個(gè)良好的棄嬰民間救助秩序，有利于兒童的基本權(quán)利保障。 　　棄嬰救助是涉及兒童基本權(quán)利的保障制度，應(yīng)該得到持續(xù)穩(wěn)定的開展。如果沒有法律作為救助的制度化保障，很有可能出現(xiàn)中途停止的情況。通過法律確認(rèn)其棄嬰救助主體資格后，會(huì)將責(zé)任更加明確，并使其受到一定的制約，從而保證這項(xiàng)公共服務(wù)能夠得以持續(xù)性的開展。 　　3 明確主體責(zé)任，便于問責(zé) 　　“蘭考火災(zāi)”暴露出來的最大問題是責(zé)任主體長(zhǎng)期不明。根據(jù)《收養(yǎng)法》的規(guī)定袁厲害不具備救助主體資格但又實(shí)際履行救助責(zé)任，而具有救助責(zé)

11、任的縣民政部門在現(xiàn)實(shí)中又沒有能力做到救助，這種情與理的糾纏帶來的是責(zé)任主體的缺失以及責(zé)任追究的困難。 　　通過立法賦予民間救助主體以確定的地位，明確其可以為、不可以為的事項(xiàng)，這是法律對(duì)棄嬰救助工作所起的重要的引導(dǎo)功能。通過法律對(duì)民間救助與政府救助的責(zé)任進(jìn)行劃分，能夠使不同救助主體明確自己的責(zé)任范圍，在自己的責(zé)任范圍內(nèi)做好應(yīng)做的義務(wù)，同時(shí)能夠有效避免事故發(fā)生后責(zé)任不明，降低責(zé)任追究的難度。最后，通過法律確定民間救助與政府救助各自的地位，有利于提高行政效率，按照法定的程序完成兩種救助之間的銜接。 　　4 符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要 　　任何制定法的背后都存在著一個(gè)客觀法，或者說是社會(huì)需要

12、。制定法的目的就在于將這種社會(huì)需要通過法的形式實(shí)體化、規(guī)范化、確定化。根據(jù)上文的分析，民間救助已經(jīng)在棄嬰的實(shí)際救助中發(fā)揮了重要的作用，民間救助主體已經(jīng)成為棄嬰救助中不可缺少的一部分，甚至可以說我國(guó)的棄嬰救助已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中自發(fā)形成了自己的規(guī)則。在這種社會(huì)規(guī)則已經(jīng)存在并且具有一定的合理性的時(shí)候，法律就有必要根據(jù)這種社會(huì)需要確定規(guī)則的合法性，這樣的法律才是一部良法。同時(shí)這種社會(huì)規(guī)則會(huì)因?yàn)榉傻膹?qiáng)制性、確定性而克服自身的軟性，更好的調(diào)整社會(huì)秩序。就棄嬰救助而言，由法律確定民間救助的主體地位，克服民間救助的隨意性，是適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)棄嬰救助工作的特點(diǎn)，能夠有效解決當(dāng)下棄嬰救助的難題，保障兒童的基本權(quán)利，達(dá)到救

13、助的目的。 　　民間救助主體的行政法定位 　　在我國(guó)社會(huì)救助主體多元化的今天，多數(shù)人認(rèn)為政府仍然是第一責(zé)任主體，非政府力量是政府救助的必要補(bǔ)充。但是，面對(duì)棄嬰救助的現(xiàn)狀，筆者很難忽視民間救助力量在棄嬰救助中的重要作用。因此，本文對(duì)棄嬰救助中民間救助主體在行政法上的定位，沒有使用第一責(zé)任與補(bǔ)充責(zé)任的概念，而是根據(jù)政府與民間救助主體的特點(diǎn)，賦予他們各自不同的行政法主體資格，承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，這才是符合棄嬰救助實(shí)際的選擇。 　　1 民間救助主體成為行政法主體的方式 　　行政法主體亦稱行政法律關(guān)系主體，是指行政法律關(guān)系中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織和個(gè)人，包括行政主體、行政公務(wù)

14、人員、行政相對(duì)人以及監(jiān)督行政主體。在棄嬰救助中，民間救助主體可以依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)成為行政主體，也可以依據(jù)行政合同履行行政救助責(zé)任。 　　(1)通過授權(quán)成為行政主體 　　行政主體是指行政法律關(guān)系中與行政相對(duì)人互有權(quán)利義務(wù)的另一方，是以其行政法上的權(quán)利能力和行為能力而獨(dú)立行使行政權(quán)力并承擔(dān)法律責(zé)任的主體。行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。行政主體通過行使國(guó)家行政權(quán)調(diào)整公共行政管理 秩序。棄嬰救助工作涉及棄嬰收留與分散、棄嬰救助管理等方面工作。由于民間救助在棄嬰救助中承擔(dān)著主要的收留職能，因此有必要獲得行政權(quán)力從而對(duì)棄嬰的收留與分散進(jìn)行管理;由于民間救助與政府救助各有不同的分工

15、，有必要通過法律法規(guī)授權(quán)形成與行政機(jī)關(guān)合作救助的模式。 　　法律法規(guī)授權(quán)成為行政主體的民間救助主體通常以社會(huì)組織形式存在，該類社會(huì)組織通常存在于縣、鎮(zhèn)等基層行政單位，主要負(fù)責(zé)基層棄嬰救助的管理工作。 　　(2)通過行政合同成為協(xié)助主體 　　行政合同是指為了實(shí)現(xiàn)某一行政管理目的，行政主體依據(jù)法律和政策與公民、法人或其他組織通過協(xié)商的方式，在意思一致的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議。在棄嬰救助中，類似袁厲害的私人收留所在棄嬰收留中的作用不容忽視，但也存在一定的問題。相較于其他社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織的救助，私人救助在資金、救助條件等方面存在一定的弱勢(shì)，僅僅依靠私人自己的力量，很難受到很好的社會(huì)效果。因

16、此，對(duì)于這類私人收留所可以采取行政合同的方式，與行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的民間救助主體通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議，完成部分行政救助事務(wù)，與行政主體一道形成相互協(xié)作的救助模式。 　　2 民間救助主體的權(quán)利與義務(wù) 　　行政法主體所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)是行政法律關(guān)系的重要內(nèi)容，也是行政法主體具有主體資格的重要特征。結(jié)合棄嬰救助的現(xiàn)狀，民間救助主體之所以處于尷尬的境地就是因?yàn)榉蓻]有明確規(guī)定其所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。為了與政府救助準(zhǔn)確的區(qū)分開，達(dá)到民間救助的目的，行政法賦予民間救助主體以明確的權(quán)利與義務(wù)，而根據(jù)成為行政法主體的不同方式也有不同的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容，具體如下所示。 　　(1)作為行

17、政主體的權(quán)利與義務(wù) 　　民間救助主體通過法律法規(guī)授權(quán)成為行政主體，具有獨(dú)立的行政權(quán)力，通過行使國(guó)家行政權(quán)力管理?xiàng)墜刖戎袨?。具有?dú)立的行政權(quán)力是其重要特征，再結(jié)合民間救助的特點(diǎn)形成了民間救助主體特殊的權(quán)力與義務(wù)內(nèi)容。 　　第一，棄嬰的接收與送養(yǎng)。棄嬰救助的一個(gè)基礎(chǔ)問題就是棄嬰的接收與送養(yǎng)問題。當(dāng)下棄嬰救助現(xiàn)狀顯現(xiàn)出來有很大一部分棄嬰游離于救助體系之外，為了解決這個(gè)問題，有必要成立一個(gè)專門的組織承擔(dān)棄嬰的接收工作。法律法規(guī)授權(quán)的民間救助主體存在于縣、鄉(xiāng)等基層行政領(lǐng)域，從組織設(shè)置上便于查找、接收棄嬰。社會(huì)組織接收棄嬰之后，應(yīng)當(dāng)按照法定條件與現(xiàn)實(shí)的需要將棄嬰進(jìn)行送養(yǎng)，送養(yǎng)的對(duì)象可以是政府

18、設(shè)立的福利機(jī)構(gòu)，也可以是符合條件的私人收留所。若該行政組織拒絕接收公民、法人或其他組織送來的棄嬰，公民可以以行政不作為為理由對(duì)其提起行政訴訟。 　　第二，棄嬰救助資金的管理。民間救助所依托的資金來源范圍廣泛，如慈善機(jī)構(gòu)的資助、私人的捐助、專項(xiàng)救助項(xiàng)目資金等。法律法規(guī)授權(quán)主體對(duì)該類資金的義務(wù)是按照捐助人的要求妥善分配給需要救助的對(duì)象，建立救助資金冊(cè)，定時(shí)向社會(huì)公開資金運(yùn)行等信息。若該社會(huì)組織沒有按照要求使用救助資金、或者沒有及時(shí)公開資金使用信息，利益相關(guān)人可以請(qǐng)求其公開信息，或者提起行政訴訟。 　　第三，及時(shí)公開救助信息。法律法規(guī)授權(quán)的民間救助主體是民間救助的主要主體，是有關(guān)救助信息

19、的集合者，本著為社會(huì)負(fù)責(zé)、鼓勵(lì)公眾參與的原則，機(jī)構(gòu)負(fù)有向社會(huì)公開信息的義務(wù)。 　　第四，對(duì)受委托的私人收留所的監(jiān)督責(zé)任。法律法規(guī)授權(quán)組織與私人收留所之間通過行政合同就有關(guān)棄嬰的收留工作達(dá)成一致，由私人收留所承擔(dān)部分具體的收留工作。法律法規(guī)授權(quán)組織依據(jù)行政合同享有對(duì)私人收留所收留棄嬰工作的履行情況進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任。這種責(zé)任對(duì)于私人收留所而言是一種權(quán)利，對(duì)社會(huì)而言是一種義務(wù)。 　　(2)通過行政合同形成的權(quán)利與義務(wù) 　　私人收留所通過行政合同獲得棄嬰救助的部分行政執(zhí)行權(quán)，承擔(dān)一定的棄嬰救助責(zé)任。由于行政合同的契約性質(zhì)，私人收留所的權(quán)利與義務(wù)取決于行政合同的規(guī)定。行政合同的內(nèi)容由行政

20、主體與私人收留所協(xié)商達(dá)成，但鑒于私人收留所的固有性質(zhì)，其內(nèi)容大致包括：可接收的棄嬰數(shù)量、設(shè)置私人收留所的條件、收留所設(shè)施條件、對(duì)棄嬰的救助內(nèi)容等方面。 　　3 政府與民間救助主體之間的關(guān)系 　　國(guó)家的職責(zé)決定了政府作為社會(huì)的管理者，要以緩和社會(huì)矛盾、謀求社會(huì)安定、保障社會(huì)成員生存權(quán)利、政經(jīng)社會(huì)成員福利為己任，因此從社會(huì)全局角度來看，政府與民間救助主體在棄嬰救助中并不是各行其是、毫無關(guān)系的。 　　首先，民間救助主體僅是社會(huì)的一個(gè)方面，在棄嬰救助行政該法律關(guān)系中涉及了政府、民間救助主體、棄嬰三方面主體，政府作為社會(huì)的管理者，負(fù)有調(diào)整這三者之間關(guān)系的責(zé)任。在民間救助主體履行救助職能

21、遇到困難時(shí)，政府負(fù)有保證救助工作得以繼續(xù)開展的責(zé)任，如財(cái)政部門在民間救助資金不足的情況下給予必要的財(cái)政補(bǔ)助，民政部門協(xié)助社會(huì)機(jī)構(gòu)建立救助組織，開展民間救助的國(guó)際交流等。 　　另外，政府對(duì)于民間救助主體最重要的責(zé)任是監(jiān)督管理責(zé)任。從民間救助主體成為行政主體的方式來看，國(guó)家通過法律法規(guī)、資金補(bǔ)助、行政合同等方式與民間救助主體建立起關(guān)系，并借此進(jìn)行監(jiān)督管制。由于民間救助主體的私人屬性，再加上社會(huì)交流的不穩(wěn)定性，民間救助必然會(huì)存在不穩(wěn)定的隱患，因此需要國(guó)家以一定的強(qiáng)制性措施對(duì)民間救助活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，以保證民間救助主體能夠以社會(huì)救助為目的的開展救助工作，切實(shí)履行自己的責(zé)任。國(guó)家對(duì)民間救助的監(jiān)管可以以財(cái)政審核、行政檢查、信息公開、資格確認(rèn)與審核等方式進(jìn)行，可以有效制約民間救助主體濫用行政權(quán)力的行為。 　　結(jié)語 　　在社會(huì)救助主體多元化的背景下，有必要認(rèn)識(shí)到民間救助主體的重要性。結(jié)合當(dāng)下棄嬰救助的現(xiàn)狀，確認(rèn)民間救助主體的行政法地位，明確其作為救助主體的權(quán)利與義務(wù)，理清其與政府的關(guān)系，能夠有效彌補(bǔ)政府救助不足的缺陷，充分整合社會(huì)資源，這是保障棄嬰基本權(quán)利的良好選擇。