非政府間國際組織的國際法主體資格探討

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1、非政府間國際組織的國際法主體資格探討 非政府間國際組織是各國的民間團(tuán)體、聯(lián)盟或個(gè)人，為了促進(jìn)在政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、文化、宗教、人道主義及其他人類活動(dòng)領(lǐng)域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯(lián)系合體。[1]其數(shù)目由本世紀(jì)初的一百多個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的數(shù)萬個(gè)?？梢灾v，非政府間國際組織在國際關(guān)系中的重要性越來越突出。傳統(tǒng)國際法認(rèn)為，非政府間國際組織不是國際法主體，在國際關(guān)系中不能以國際法主體的名義從事活動(dòng)。但是現(xiàn)在隨著國際關(guān)系以及全球化的進(jìn)一步發(fā)展，非政府間國際組織在國際法上的地位問題日益受到重視，對其是否應(yīng)列入國際法主體應(yīng)加以考慮?！　》钦g國際組織在一定限度內(nèi)可以成為國際法主體　　分析非政府間國

2、際組織的國際法主體資格，首先有必要對國際法主體的含義作個(gè)了解。所謂國際法主體，是指獨(dú)立參加國際關(guān)系并直接在國際法上享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，并具有獨(dú)立進(jìn)行國際求償能力者。[2]由此可見，具有國際法主體資格要有三個(gè)條件：一是獨(dú)立參加國際關(guān)系；二是能直接承受國際地位上的權(quán)利和義務(wù)；三是有獨(dú)立進(jìn)行國際求償?shù)哪芰?。在?dāng)代國際社會中，一般認(rèn)為，同時(shí)具備上述三個(gè)條件的是國家，而在一定范圍內(nèi)和一定條件下還包括國際組織（指政府間國際組織）和正在爭取獨(dú)立的民族。從上述國際法主體的概念也可得出，某些非政府間國際組織已具備國際法主體的資格。這可從以下幾個(gè)方面加以說明?！　∑湟?，非政府間國際組織能夠獨(dú)立地參與國際關(guān)系，他們

3、所效力解決的大多數(shù)問題都是國際性乃至全球性的。[3]某些非政府組織通過某些特定方式在某些領(lǐng)域獲取了某些有限的國際法上的權(quán)利和資格，在某些國際事務(wù)和國際法領(lǐng)域具有國際法主體的資格和法律地位，但這些權(quán)利和資格與國家所享有的權(quán)利和資格并不是等同的。在環(huán)境領(lǐng)域，個(gè)別非政府間國際組織在一定程度上被認(rèn)為是國際環(huán)境法的主體，如國際自然資源保護(hù)同盟，世界自然保護(hù)基金會等，都在國際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有廣泛影響的組織。[4]　　另外，在國際關(guān)系中，非政府間國際組織與政府間國際組織之間，非政府間國際組織相互之間共同制訂或通過的一些重要文件，以及非政府間國際組織就一些重大國際問題提出的建議往往具有重大的國際影響力，有些文

4、件還被一些國家認(rèn)可和實(shí)施，或直接轉(zhuǎn)化為國際法律性文件，或通過國內(nèi)立法以國家強(qiáng)制力保障其實(shí)施。在20世紀(jì)90年代，非政府組織齊心協(xié)力，在許多方面起到了舉足輕重的作用。譬如，在曠日持久的關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判中，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家達(dá)成的許多妥協(xié)都是在非政府組織提出主張的基礎(chǔ)上形成的；里約環(huán)發(fā)大會的準(zhǔn)備工作接受了來自非政府組織的各種建議，在大會的最后文件中吸收和接納了非政府組織提出的許多思想和主張；刑法學(xué)高等研究國際學(xué)院和美國律師協(xié)會推動(dòng)建立了國際刑事法院；幫助制訂國際禁雷公約；引起人們對全球變暖和第三世界債務(wù)減免問題的高度重視，挫敗了29個(gè)主要工業(yè)國家制訂全球投資基本原則的企圖；人權(quán)大赦國際的

5、影響等等。以上情況表明，非政府間國際組織已滲入到國際關(guān)系的各個(gè)領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、戰(zhàn)爭、人權(quán)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境、勞工、貧困等，并且在其中起著舉足輕重的作用?！　∑涠?，政府間國際組織同非政府間國際組織進(jìn)行聯(lián)系也在一定程度上承認(rèn)了其在國際關(guān)系中的地位。作為政府間主要國際組織的聯(lián)合國有專門處理同非政府間國際組織關(guān)系的機(jī)構(gòu)聯(lián)合國經(jīng)社理事會?！堵?lián)合國憲章》第71條規(guī)定：“經(jīng)社理事會得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會商有關(guān)本理事會職權(quán)范圍內(nèi)之事件?！痹摋l規(guī)定了聯(lián)合國處理與非政府組織關(guān)系的原則，即經(jīng)社理事會可以就與非政府組織有關(guān)并屬于經(jīng)社理事會職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)征詢非政府組織的意見。根據(jù)這一原則，理事會在19

6、68年通過了“理事會與非政府組織之咨詢辦法”的決議，具體規(guī)定非政府組織享有咨詢地位的條件與程序，并為處理和協(xié)商與非政府組織的關(guān)系成立了專門的輔助機(jī)關(guān)-非政府組織委員會。該委員會負(fù)責(zé)批準(zhǔn)接納非政府組織，認(rèn)可它們在聯(lián)合國的咨詢地位和觀察身份。獲得經(jīng)社理事會咨詢地位的非政府組織，有權(quán)以咨詢者和觀察者的身份出席理事會議并參加聯(lián)合國的各種會議，并有權(quán)在會上作口頭發(fā)言和書面發(fā)言。　　1996年，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)理事會通過的1996/31號決議對聯(lián)合國與非政府組織之間的咨詢關(guān)系再次作了規(guī)定。該決議為非政府組織參加聯(lián)合國的正式國際會議及會議準(zhǔn)備階段制定了規(guī)則，進(jìn)一步承認(rèn)了在各國和地區(qū)活動(dòng)的非政府組織。允許各國和各地

7、區(qū)的非政府組織以自己的名義獨(dú)立地在經(jīng)社理事會發(fā)表意見，而不必像以往那樣必須通過在經(jīng)社理事會有咨詢地位的非政府組織去間接地表達(dá)自己的主張。經(jīng)社理事會在1996年第297號決議中提請聯(lián)合國大會審議非政府組織全面參與聯(lián)合國工作的問題。這是聯(lián)合國大會歷史上第一次面臨這樣的請求。[5]　　政府間國際組織同非政府組織進(jìn)行協(xié)商，是聯(lián)合國的創(chuàng)造。但在聯(lián)合國內(nèi)，除特別授權(quán)，只有經(jīng)社理事會可以給予非政府組織以咨詢地位，聯(lián)合國其他機(jī)構(gòu)或會議，不得擅自給予非政府組織以咨詢地位。[6]一些區(qū)域性政府間組織，如美洲國家組織、歐洲委員會等也采取同樣的做法?？梢灾v，政府間國際組織同非政府間國際組織就某些問題進(jìn)行協(xié)商，能夠使非

8、政府組織參與政府間國際組織的決策過程，通過各種方式影響政府間國際組織的決策。但與其他國際法主體如國家、政府間國際組織相比，這種參與權(quán)受到了很大的限制。如在聯(lián)合國體系內(nèi)享有咨詢地位的非政府組織，分為三種不同的類型，并且非政府組織的代表無權(quán)享有特權(quán)和豁免即可予以說明?！　≡诜钦M織與政府間國際組織的關(guān)系方面，非政府組織已被《聯(lián)合國憲章》等若干政府間國際組織的法律章程及相關(guān)決議專門指出其法律地位，其名字也赫然出現(xiàn)在國際公約協(xié)議文本上，其代表能與國家代表、政府間國際組織的代表一起參加有關(guān)政府間國際組織或國際公約的國際大會。故非政府組織已日益廣泛地參與政府間國際組織以及國家間會議，需要對非政府組織的法

9、律地位進(jìn)行重新評估?！　∑淙?，由于某些非政府組織的成員既可以是國家機(jī)關(guān)也可以是一國內(nèi)部的民間團(tuán)體或個(gè)人成員。故這些非政府組織已成為各國共同活動(dòng)的一個(gè)場所，各國的政府代表和非政府代表可以從不同的角度就共同關(guān)心的問題進(jìn)行探討。而且非政府組織同政府間國際組織在人員和人事安排方面往往是相互滲透的，不少政客從政府間國際組織或國家機(jī)構(gòu)離職后都去非政府組織擔(dān)任職務(wù)或充當(dāng)志愿人員。如國際自然資源保護(hù)同盟，于1948年10月5日成立，它的成員非常廣泛，主要由國家、政府機(jī)構(gòu)和非政府組織等組成。中國最初即是由中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會以非政府組織的身份在1979年加入，后于1996年10月以國家的名義加入該組織。再如國際標(biāo)準(zhǔn)

10、化組織其成員既可以是各國的民間組織也可以是有關(guān)國家機(jī)構(gòu)?！　∵@類非政府組織，其代表來自政府和非政府兩個(gè)方面，通過其召開的國際會議各國可以就某些具體問題達(dá)成一致贊同的意見，通過長期的實(shí)踐提供國際習(xí)慣的證據(jù)或促進(jìn)某些國際習(xí)慣的進(jìn)一步發(fā)展。其國際法主體資格是在長期的國際活動(dòng)和國際實(shí)踐中被主權(quán)國家所認(rèn)可的，其主體資格不是來自國際條約，而是來自習(xí)慣。[7]　　其四，由于非政府組織日益廣泛地參與國際關(guān)系，已有越來越多的國際社會成員（國家、政府間國際組織）承認(rèn)某些非政府組織具有國際法主體資格。1986年4月24日簽訂的《關(guān)于承認(rèn)國際非政府間組織的法律人格的歐洲公約》已經(jīng)明確承認(rèn)非政府間國際組織的國際法律人格

11、。如國際紅十字委員會是一個(gè)依據(jù)瑞士民法設(shè)立的私人團(tuán)體，并且被認(rèn)為在國際公法上是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體。[8]其代表與日內(nèi)瓦公約當(dāng)事國的代表一起參加定期的國際紅十字大會，主要任務(wù)則是援助和保護(hù)武裝沖突的受難者以及自然災(zāi)害的受難者。這類非政府組織已經(jīng)在國際上獨(dú)立地進(jìn)行活動(dòng)，獨(dú)立地承擔(dān)責(zé)任，在一定條件下和一定范圍內(nèi)應(yīng)是國際法主體?！　∑湮?，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，國際間的交流越來越頻繁，國際關(guān)系涉及的領(lǐng)域越來越廣。再加上信息技術(shù)革命的支持以及經(jīng)濟(jì)的全球化，民間社會的人員和組織的跨國往來迅速發(fā)展。在一些有關(guān)人類重大問題，如人口、教育、扶貧、衛(wèi)生保健、婦女兒童保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、難民救援、人權(quán)、裁軍等方面，過去由政府獨(dú)

12、享，現(xiàn)在已為非政府組織涉足，甚至在某些領(lǐng)域非政府組織起著近乎主導(dǎo)的作用。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的以各國政府為主體的全球治理體制在迎接這些挑戰(zhàn)和解決這些問題時(shí)顯得力度不夠，或者是力不從心，表現(xiàn)出很大的局限性。實(shí)踐證明，各國政府和政府間國際組織解決這些棘手問題的能力是有限的。為了應(yīng)對當(dāng)今人類發(fā)展所遇到的挑戰(zhàn)，新的全球治理體制不僅要有國家間政府間的國際組織參與，而且還應(yīng)由非國家的非政府的組織參與。故賦予某些非政府組織以國際法主體資格，也是解決人類共同面臨問題之所需。前述國際紅十字會被公認(rèn)為國際公法的主體即可予以說明?！　∫虼丝梢灾v，從非政府國際組織廣泛地參與國際關(guān)系；政府間國際組織建立與非政府國際組織進(jìn)行協(xié)商的機(jī)

13、制；非政府國際組織的組成；某些非政府組織已被公認(rèn)為國際公法主體，以及政府間國際組織解決當(dāng)前國際問題的有限性等幾個(gè)方面來考慮，筆者認(rèn)為，應(yīng)承認(rèn)某些非政府國際組織為國際法主體，即有限的、有條件地予以承認(rèn)?！　⌒〗Y(jié)　　賦予某些非政府國際組織以國際法主體資格，并不意味著對所有的非政府組織都承認(rèn)其為國際法主體。對非政府組織的國際法主體資格的認(rèn)可，應(yīng)是有條件的、有限制的，即僅僅在一定條件下和一定范圍內(nèi)承認(rèn)某些非政府組織為國際法主體。因?yàn)榉钦M織畢竟不是國家間組織，和國家間的國際組織相比終有其局限性，故在看到其優(yōu)勢的同時(shí)也要看到其不足之處。具體到某一非政府組織，要采取具體問題具體分析的觀點(diǎn)，根據(jù)其處理國際

14、關(guān)系問題的能力來決定是否賦予其主體資格。譬如對于一些重大的國際事務(wù)，如核擴(kuò)散、戰(zhàn)爭等涉及國家安全方面的問題，非政府組織缺乏必要的解決問題的手段，也很難接近決策者，對這些問題是無能為力的。在提供經(jīng)濟(jì)和社會服務(wù)、環(huán)境保護(hù)以及發(fā)展等問題上，非政府組織則相對易于接近決策者。這些政府難以處理或不愿處理的問題，非政府組織因?yàn)橐子诮咏囟ǖ姆?wù)對象而處理起來相對較易。故這方面的非政府組織可斟酌考慮授予其國際法主體資格?！　【C上所述，筆者認(rèn)為，在國際關(guān)系中完全否認(rèn)非政府國際組織的國際法主體資格是不可取也是不現(xiàn)實(shí)的。在一定條件下和一定范圍內(nèi)，可以承認(rèn)某些非政府組織為國際法主體，以完善國家法主體體系。國際法的主體是相對的和變化的，隨著國際社會的發(fā)展，主體范圍在逐漸擴(kuò)大，任何實(shí)體只要能承擔(dān)國際法上的權(quán)利義務(wù)，實(shí)施法律行為，就應(yīng)在有限的范圍內(nèi)承認(rèn)其國際法主體性。所以，隨著國際社會的發(fā)展和非政府組織活動(dòng)的加強(qiáng)，它們的國際地位必然要加強(qiáng)。[9]承認(rèn)某些非政府組織具有國際法主體資格便是加強(qiáng)其國際地位的表現(xiàn)，也是和事物發(fā)展變化的哲學(xué)原理相適應(yīng)的。