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1、個人檔案姓“密”的原因分析及適度開放的必要性
近年來,有關(guān)人事檔案知情權(quán)的訴訟案件時有發(fā)生,有的因立傳時不能查閱前輩個人檔案,有的因辦理退休時暴露個人檔案失真、工齡“縮水”,有的因人事調(diào)動時發(fā)現(xiàn)人事檔案丟失,最終都把相關(guān)單位告上法庭。《干部檔案工作條例》第三十一條規(guī)定:“任何個人不得查閱或借用本人及直系親屬的檔案”。一個小小的檔案袋難道真的就是擺在每個人面前不可逾越的鴻溝?難道個人的人事檔案對本人來說真的只能姓“密”嗎?難道不能適度開放,讓本人了解、修正和維護(hù)個人檔案的真實性嗎?
一、個人檔案姓“密”的原因分析
1.下位法與上位法相
2、抵觸?!吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第九條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開:涉及公民、法人或其他組織切身利益的?!薄稒n案法》第二十條規(guī)定,“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項工作和需要,可以按照有關(guān)規(guī)定,利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案?!薄陡刹繖n案工作條例》第五條規(guī)定,“在干部檔案管理工作中,必須貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)檔案、保密的法規(guī)和制度,嚴(yán)密保管,確保干部檔案的完整與安全?!睆纳鲜龅臈l文規(guī)定來看,公民是應(yīng)該有權(quán)查閱自己的個人檔案,雖然《干部檔案工作條例》第三十一條規(guī)定
3、:“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案?!钡陡刹繖n案工作條例》是由中組部和國家檔案局發(fā)布的,屬于部門規(guī)章,根據(jù)《立法法》規(guī)定,其法律效力低于《檔案法》和《政府信息公開條例》,屬于下位法與上位法存在沖突。當(dāng)前,大多數(shù)人事檔案部門仍然依據(jù)中共中央組織部、國家檔案局《關(guān)于印發(fā)的通知》(組通字?z1991?{13號)文件中提到“今后,干部檔案的具體管理和干部檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo),仍以各級黨委組織部門為主,”將人事檔案的利用規(guī)定凌駕于法律和行政法規(guī)之上。
2.傳統(tǒng)觀念深度影響。我國的干部人事檔案工作誕生于戰(zhàn)爭時期,成長于計劃經(jīng)濟(jì)年代,一直沿用以“計劃管理”為核心的規(guī)定制度,承襲了手工管
4、理的方式,“看攤守堆、重管輕用”、“保密保險、利用危險”的思想影響嚴(yán)重。這種影響,使得制定于上世紀(jì)九十年代初期的《干部檔案工作條例》在內(nèi)容上帶有很強(qiáng)的歷史遺留特點,即人事檔案的作用主要表現(xiàn)為管理人、控制人。這種管理理念與當(dāng)前的干部人事制度改革不相適應(yīng),與黨的十八屆三中全會提出,“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的精神相違背。
3.相關(guān)制度修改滯后。2014年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》指出:“各級檔案館(室)要依法做好檔案查閱服務(wù),改進(jìn)查閱方式,簡化利用手續(xù),免除利用收費,最大限度滿足利用者
5、需要”。從依法行政、保護(hù)個人的知情權(quán)角度來說,人事檔案相關(guān)制度應(yīng)盡快修改完善,依法依規(guī)適度向個人開放。隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn), 1991年中組部出臺的《干部檔案工作條例》有關(guān)檔案收集、整理、歸檔等配套規(guī)章制度已作相應(yīng)修改完善,唯獨《干部檔案工作條例》仍未修改完善。比如,中組部于1996年4月印發(fā)了《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》,已于2009年7月進(jìn)行重新修訂,并要求各地按照新修訂的規(guī)定,“規(guī)范材料收集歸檔范圍,嚴(yán)肅工作紀(jì)律,確保人事檔案的真實可靠”。 制度是基礎(chǔ),是日常開展工作的指南。制度修改的滯后性,在很大程度上打開不了人事檔案的利用“禁區(qū)”,綁住了人事檔案適度開放利用“手”和
6、“腳”,寸步難行。
二、個人檔案適度姓“開”的必要性
1.維護(hù)合法權(quán)益要求適度姓“開”。新修訂的《干部人事檔案材料收集規(guī)定》第一次提出,干部人事檔案材料收集歸檔工作要“為維護(hù)干部的合法權(quán)益提供依據(jù)。”筆者認(rèn)為,要使人事檔案工作成為維護(hù)干部的合法利益提供依據(jù),就必須將人事檔案對本人開放,讓當(dāng)事人明白其個人檔案的具體內(nèi)容,才能保證個人人事檔案內(nèi)容的全面性和真實性,以發(fā)揮人事檔案在維護(hù)干部合法權(quán)益的作用。試想,如果連本人的個人檔案中有哪些內(nèi)容都不清楚 ,萬一個人人事檔案中出現(xiàn)片面的、虛假的信息就無法得到及時更正,那么這種人事檔案還能“維護(hù)干部的合法權(quán)益”嗎?而這種失真的個人檔案信息如果無
7、法得到及時更正,也明顯違背了“干部人事檔案材料收集歸檔工作遵循真實、全面、及時、規(guī)范的原則”。對于防礙個人利用檔案信息、侵犯個人知情權(quán)的行為,要予以打擊,進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī),增強(qiáng)其保障作用。
2.初步嘗試的成效要求適度姓“開”。實際上,檔案部門在開展人事檔案利用工作過程中,也嘗試對這一規(guī)定進(jìn)行突破,并取得了明顯的社會效益?!陡刹咳耸聶n案工作條例》第十四條規(guī)定,干部死亡以后,其檔案由原管理部門保存5年后,移交給同級國家檔案館。目前,我國各級檔案館都保存部分死亡干部檔案,據(jù)筆者了解,這些由國家綜合檔案館保管的干部檔案,基層檔案館基本能夠按照《檔案法》和《各級國家綜合檔案館館藏檔案解密和劃
8、分控制使用范圍的暫行規(guī)定》相關(guān)規(guī)定對這些接收進(jìn)館的人事檔案進(jìn)行解密劃控。由于人事檔案的部分內(nèi)容涉及到個人隱私,因此這些經(jīng)解密劃控之后的個人檔案在利用過程中還是比較謹(jǐn)慎的,在了解利用目的之后,對死亡干部的直系親屬提供其個人檔案中能夠開放的內(nèi)容,為其后人撰寫傳記、復(fù)制其個人檔案中的照片等提供便利。就筆者所知,社會上對基層檔案館的這種做法基本上持肯定態(tài)度,截至目前,并沒有出現(xiàn)泄密等違法現(xiàn)象。從這一實踐可以看出,個人檔案對當(dāng)事人及其直系親屬來說,應(yīng)該可以姓“開”的,而不僅僅姓“密”。
3.檔案來源的角度要求適度姓“開”。人事檔案真的需要保密到本人及其親屬不能查閱的程度嗎?事實并非如此。按照《干部
9、檔案工作條例》、《干部檔案整理工作細(xì)則》和《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》,個人人事檔案內(nèi)容大體分為十大類。其歸檔范圍主要包括履歷材料;自傳材料;個人有關(guān)事項的材料;鑒定、考核、考察材料;審計材料;學(xué)歷和評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)材料(包括學(xué)歷、學(xué)位、學(xué)績、培訓(xùn)就業(yè)表和評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)、考績、審批材料);職業(yè)(任職)資格材料;反映科研學(xué)術(shù)水平的材料;政治歷史情況的審查材料(包括甄別、復(fù)查材料和依據(jù)材料,黨籍、參加工作時間等問題的審查材料);更改個人基本信息;黨、團(tuán)組織建設(shè)工作中形成的材料;獎勵材料(包括科學(xué)技術(shù)和業(yè)務(wù)獎勵、英雄模范先進(jìn)事跡);處分材料(包括甄別、復(fù)查材料、免于處分的處理意見);錄用、任免
10、、聘用、轉(zhuǎn)業(yè)、工資、待遇、出國、退(離)休、退職材料及各種代表會代表(下轉(zhuǎn)第59頁)(上接第37頁)登記表等材料;健康檢查和處理工傷事故工作中形成的有關(guān)材料:辦理喪事形成的有關(guān)材料以及其他可供組織上參考的材料等二十幾種。通過對人事檔案歸檔范圍的具體材料分析,我們不難看出,這些材料中,有的就出自于人事檔案形成者本人之手,有的是本人填寫組織蓋章認(rèn)可的,有的是組織填寫本人簽字同意的,有的是組織根據(jù)本人情況實事求是的記錄(如成績單、工資表等),檔案中大部分內(nèi)容本人實際上已經(jīng)知道或變相知道。只有少數(shù)材料如鑒定、考核、考察材料和政治歷史審查材料等,由于其內(nèi)容涉及到其他人員等原因,不宜與本人見面,但是數(shù)量很
11、少。由此可見,人事檔案材料中,真正需要對本人保密的材料只是一部分,而非全部。過分強(qiáng)調(diào)保密其實是一種無視知情權(quán)的神秘主義行為,只會增加社會對檔案工作的“神秘感”,不利于提高整個社會的檔案意識。
4.檔案真實的屬性要求適度姓“開”。對當(dāng)事人開放其本人的個人檔案,也是做好人事檔案工作的內(nèi)在要求。2009年新修訂的《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》第三十四條規(guī)定“歸檔材料填寫不規(guī)范,手續(xù)不完備,或材料上的姓名、出生時間、參加工作和入黨時間等與檔案記載不一致的,材料形成部門應(yīng)當(dāng)重新制作,補(bǔ)辦手續(xù),或者由具有干部管理權(quán)限的組織人事部門審改(或出具組織說明)并加蓋公章。”這就要求人事檔案部門不但要熟悉其
12、所保管的室藏檔案目錄,而且還要對每份檔案的具體內(nèi)容都要非常熟悉,這樣才能發(fā)現(xiàn)歸檔材料所包含的具體個人信息與檔案記載是否一致問題。筆者認(rèn)為,按照目前的人事檔案管理模式,室藏人事檔案少的幾十卷,多的甚至成百上千卷,數(shù)量多、信息大,要求檔案管理員對每份檔案的具體內(nèi)容信息都熟悉是妄想。檔案管理人員如果對每個人的基本信息不熟悉,就不易發(fā)現(xiàn)歸檔材料中有前后不一致的問題。因此,要求做好人事檔案工作,就必須對個人開放其本人檔案,讓當(dāng)事人查閱了解個人檔案,及時發(fā)現(xiàn)并更正其中的錯誤信息。從這個角度來看,個人檔案對本人適度開放,是維護(hù)當(dāng)事人知情權(quán)和確保檔案材料真實屬性的基本要求。
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