失地農(nóng)民社會(huì)保障制度探討

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1、失地農(nóng)民社會(huì)保障制度探討 失地農(nóng)民社會(huì)保障制度探討 2015/10/29 一、西部地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在問(wèn)題 西部地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度模式有一個(gè)共同的特點(diǎn):以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)為主，以失業(yè)保障、住房安置為輔。這種全方位的綜合社會(huì)保障制度模式基于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，政府負(fù)主體責(zé)任，用地者負(fù)重點(diǎn)責(zé)任，失地農(nóng)民自身負(fù)輔助責(zé)任。這樣的保障模式存在諸多弊端，具體來(lái)說(shuō)有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。 (一)征收土地的賠償費(fèi)用偏低。失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償方式一般主要有貨幣補(bǔ)

2、償、實(shí)物補(bǔ)償(一般是住房補(bǔ)償)、部分就業(yè)安置。例如，貴州省銅仁市碧江地區(qū)對(duì)失地農(nóng)民采取一次性貨幣補(bǔ)償辦法，分為耕地、宅地、青苗、農(nóng)作物、就業(yè)補(bǔ)償。具體到單個(gè)家庭，平均土地征收補(bǔ)償費(fèi)為50000～80000元左右，且這筆補(bǔ)償費(fèi)大部分被用來(lái)修建住房，而該地區(qū)購(gòu)買住房的平均標(biāo)準(zhǔn)為1400元/平方米，因此失地農(nóng)民最后實(shí)際得到的現(xiàn)金只有勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，對(duì)失去土地的勞動(dòng)力補(bǔ)償18000元，18歲以下的補(bǔ)償6000元，50歲以上女性、60歲以上男性補(bǔ)償16000元，主要用于各項(xiàng)生活開支。①當(dāng)前的征地補(bǔ)償費(fèi)中扣除失地農(nóng)民自身及子女的教育費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)外，剩下的補(bǔ)償費(fèi)只夠維持很短時(shí)間的生計(jì)，他們

3、的生活保障問(wèn)題尤為嚴(yán)重。 (二)土地補(bǔ)償金不能及時(shí)發(fā)放。在征地之初，失地農(nóng)民往往只能依靠土地補(bǔ)償金來(lái)安排各項(xiàng)生產(chǎn)、生活，所以土地補(bǔ)償金的及時(shí)發(fā)放成為失地農(nóng)民的唯一經(jīng)濟(jì)來(lái)源。通常，失地農(nóng)民要3個(gè)月甚至更久的時(shí)間才能領(lǐng)到一部分補(bǔ)償費(fèi)用。在失地農(nóng)民被迫轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的同時(shí)，他們所能獲得的社會(huì)保障項(xiàng)目較少，收入上無(wú)法達(dá)到城鎮(zhèn)職工相當(dāng)水平，致使生活根本得不到保障。土地補(bǔ)償金的延遲發(fā)放，使得失地農(nóng)民生活狀況更加惡化。從失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)施情況來(lái)看，被征收土地的農(nóng)民一般只享有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，很少抑或根本沒(méi)有失業(yè)和工傷保險(xiǎn)，其子女的教育保障更是一片空白。這些在社會(huì)保障范圍內(nèi)得不到解決的問(wèn)題，也正是失

4、地農(nóng)民最為需要、最關(guān)心的問(wèn)題。農(nóng)民失去賴以生存的土地就意味著失去工作和一切收入來(lái)源，他們理應(yīng)得到政府提供的相應(yīng)保障。而此時(shí)，如果政府延遲發(fā)放土地征收補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，不僅損害了失地農(nóng)民的切身利益，也不利于政府自身的管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。 (三)沒(méi)有考慮生活消費(fèi)支出的過(guò)快增長(zhǎng)。在征地后收入水平總體上升的同時(shí)，失地農(nóng)民的生活消費(fèi)支出也急速增加。在對(duì)貴州銅仁碧江地區(qū)的實(shí)踐調(diào)查中，失地農(nóng)民家庭平均總收入從2008年16000元增長(zhǎng)到2012年的28000元，增長(zhǎng)率達(dá)到75%，而他們的平均生活消費(fèi)支出則由2008年的9500元增長(zhǎng)到了2012年的23560元，增長(zhǎng)率達(dá)到148%。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示

5、，該地區(qū)失地農(nóng)民的生活消費(fèi)支出在2009年至2011年間增長(zhǎng)率最快，原因在于搬入新住所后需要支出電費(fèi)、飲食費(fèi)、水費(fèi)、小區(qū)物業(yè)費(fèi)，同時(shí)土地征收后使得以往自己生產(chǎn)的食品消費(fèi)像蔬菜、糧油等，現(xiàn)在都需要花錢從市場(chǎng)購(gòu)買。這些因素的作用使得失地農(nóng)民的生活消費(fèi)支出增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于家庭年收入的增長(zhǎng)速度，而當(dāng)前的社會(huì)保障制度尚未考慮進(jìn)去。 (四)失地農(nóng)民的就業(yè)途徑十分單一。對(duì)于西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于他們本身的知識(shí)、技能受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢的局限，他們的就業(yè)機(jī)會(huì)相當(dāng)稀少。在這些失地農(nóng)民中，有三類群體的就業(yè)最為困難。第一類是完全依靠土地生活農(nóng)民。他們一旦失去土地就意味著失去唯一的工作機(jī)會(huì)，他們除了

6、種地又沒(méi)有其他的工作技能，幾乎找不到合適的崗位。第二類是離城區(qū)較遠(yuǎn)的山村失地農(nóng)民。他們不僅由于遠(yuǎn)離城市無(wú)法適應(yīng)城市的生產(chǎn)生活環(huán)境，而且大都數(shù)農(nóng)民還帶有傳統(tǒng)的就業(yè)觀念和淡薄的就業(yè)意識(shí)，他們的就業(yè)機(jī)會(huì)和選擇余地也很少。第三類是年齡較大的失地農(nóng)民。他們?cè)谑ネ恋睾竽軌蛘业降囊话愣际悄切┘寄艿?、工作量大、收入低且不穩(wěn)定的工作，如搬運(yùn)工、清潔工等。總體來(lái)看，由于失地農(nóng)民的主要技能和工作方式是勞動(dòng)耕種，失去土地后他們的技能無(wú)法移到城市工作中去，加上其他一些年齡、體力、技能、文化等因素的限制，他們的再就業(yè)非常困難且收入很低又不穩(wěn)定。 二、西部地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在問(wèn)題的原因分析 (一)土地

7、征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。目前，我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由《中華人民共和國(guó)土地管理法》及實(shí)施細(xì)則和地方政府制定的《土地管理?xiàng)l例》規(guī)定。一是土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地年產(chǎn)值的6至10倍;二是安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值4至6倍，但最高不得超過(guò)15倍;三是地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)季的實(shí)際產(chǎn)值、按有關(guān)規(guī)定或雙方約定的數(shù)額。①由此可見(jiàn)，這種土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能體現(xiàn)出本地區(qū)當(dāng)前的市場(chǎng)價(jià)格和遠(yuǎn)期的升值潛力，更是沒(méi)有考慮城鄉(xiāng)收入差距。在實(shí)際征收過(guò)程中，土地征用單位通常沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，而是簡(jiǎn)單套用國(guó)家的上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收補(bǔ)償，這樣的產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就更加不合理。再者，以前三年的平均產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

8、也有失偏頗，因?yàn)檎鞯厍暗霓r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于征地后，這樣確定的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于它們今后本身的產(chǎn)出價(jià)值。 (二)土地征收補(bǔ)償程序存在不足。當(dāng)前土地征收補(bǔ)償程序的不足使得農(nóng)民不能及時(shí)領(lǐng)到補(bǔ)償款或者被扣留部分補(bǔ)償款，嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民切身權(quán)益。我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定:“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！雹倏梢钥闯鐾恋卣魇粘绦驇в袕?qiáng)制性，征收主體有權(quán)制定和執(zhí)行補(bǔ)償和安置辦法的所有項(xiàng)目。另一方面，在土地征收程序上也存在不足，建設(shè)單位申請(qǐng)立項(xiàng)—選址論證—委托設(shè)計(jì)—憑項(xiàng)目批文

9、—設(shè)計(jì)書委托征地，然后是土地部門統(tǒng)一征收機(jī)構(gòu)受理，再與征地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村協(xié)商土地補(bǔ)償、勞力安置等有關(guān)事宜，最后簽訂征地協(xié)議書，建設(shè)單位依此協(xié)議書辦理土地報(bào)批手續(xù)的必須文件。從以上的征地程序可以看出，從立項(xiàng)征地到征地行為實(shí)施，最受影響和最有利益關(guān)系的農(nóng)民卻并沒(méi)有參與這一過(guò)程。所以，農(nóng)民在土地征收過(guò)程中根本無(wú)法表達(dá)自己的意見(jiàn)和訴求自身的利益，更加不可能參與確定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。盡管法律規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償安置方案確定后公告并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但實(shí)際征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)通常由征地主管部門確定。即使進(jìn)行征地聽證，其參與對(duì)象也只有政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體(主要是村干部)，參加的

10、失地農(nóng)民很少或是沒(méi)有。 (三)政府財(cái)政保障資金投入力度不足。社會(huì)保障制度運(yùn)行的關(guān)鍵是其資金的充足與否，對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障情況更是如此。由于我國(guó)西部地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展十分緩慢，農(nóng)民收入水平十分低下，他們?cè)谑ネ恋匾院蟮纳鐣?huì)保障所需資金只能依靠土地征收補(bǔ)償費(fèi)用。通常，土地補(bǔ)償費(fèi)用不能及時(shí)發(fā)放，加上迅速增加的龐大生活開支，最終可用于社會(huì)保障的資金微乎其微，所以只能依靠政府來(lái)投入。另一方面，從失地農(nóng)民問(wèn)題的緊迫性和危害性來(lái)看，政府提供財(cái)政資金為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障不僅解決了他們的生活問(wèn)題，還促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。最后，從權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的角度來(lái)分析，失地農(nóng)民讓出了其賴以生存的土地使用

11、權(quán)利，政府也有義務(wù)對(duì)為他們提供最低生活保障資金。 (四)失地農(nóng)民受教育程度普遍較低。在西部地區(qū)，失地農(nóng)民的文化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。有半數(shù)以上的失地農(nóng)民文化程度在小學(xué)及以下，初中以上文憑的只有極少數(shù)，大學(xué)文憑的更是沒(méi)有。文憑的高低決定了這些失地農(nóng)民受教育的程度，直接影響了他們擁有的專業(yè)技能和接受新工作的能力程度。西部地區(qū)失地農(nóng)民普遍文化程度低，他們失去土地以后幾乎沒(méi)有任何專業(yè)技能可以在城市實(shí)現(xiàn)就業(yè)，也沒(méi)有能力接受培訓(xùn)找到新工作。這樣一來(lái)，他們的生活保障在短期可以拮據(jù)地依靠土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，而長(zhǎng)期的生產(chǎn)、生活更是毫無(wú)保障。 三、完善西部地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的建議 (一)

12、制定合理的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。制定合理的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要修改和完善《中華人民共和國(guó)土地管理法》及實(shí)施細(xì)則和地方政府制定的《土地管理?xiàng)l例》，重新規(guī)定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征收土地單位不能簡(jiǎn)單套用法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況把市場(chǎng)因素和土地遠(yuǎn)期價(jià)值考慮進(jìn)來(lái)，綜合確定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)要考慮本地區(qū)的城鄉(xiāng)收入差距。這樣確定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比之前的以前三年平均產(chǎn)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要合理得多，能體現(xiàn)征收土地的實(shí)際價(jià)值，有利于解決失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題。 (二)優(yōu)化現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償程序。要不斷優(yōu)化土地征收補(bǔ)償程序，保證失地農(nóng)民及時(shí)、足額領(lǐng)到補(bǔ)償款，切實(shí)保護(hù)他們的

13、切身權(quán)益。首先要從法律上淡化強(qiáng)制色彩，充分尊重失地農(nóng)民本身的意愿，從立項(xiàng)征地到征地行為實(shí)施要努力讓最受影響和最有利益關(guān)系的農(nóng)民參與這一過(guò)程。其次，要讓失地農(nóng)民在土地征收過(guò)程中自由表達(dá)意見(jiàn)和訴求自身利益，參與確定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際征收過(guò)程匯總，要依據(jù)《土地管理法》規(guī)定要求地方人民政府在征地補(bǔ)償安置方案確定后公告并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，逐步取消征地主管部門確定征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的行為。在進(jìn)行征地聽證的程序時(shí)，要逐步擴(kuò)大失地農(nóng)民的參與比例。 (三)加大政府財(cái)政資金投入力度。前文所述，我國(guó)西部地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展十分緩慢，農(nóng)民收入水平十分低下，他們?cè)谑ネ恋匾院蟮?/p>

14、社會(huì)保障所需資金只能依靠土地征收補(bǔ)償費(fèi)用。土地補(bǔ)償費(fèi)用不能及時(shí)發(fā)放，加上必要的生活開支迅速增加，最終可用于社會(huì)保障的資金微乎其微，所以只能依靠政府來(lái)投入。此外，加大政府財(cái)政對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的投入，不僅可以解決失地農(nóng)民的生活問(wèn)題，還促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，有利于政府自身的建設(shè)和對(duì)社會(huì)的治理。 (四)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民的文化程度普遍較低。盡管國(guó)家多年來(lái)采取了相關(guān)政策措施提高農(nóng)村教育水平也取得了顯著成效，但西部地區(qū)的大多數(shù)農(nóng)民依然處于半文盲狀態(tài)。除此之外，一些接受高中及以上程度教育的農(nóng)民一般都不愿再回到農(nóng)村而是留在城市生活，所以失地農(nóng)民的文化程度并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的改善。一旦失去土地，這些文化程度較低的農(nóng)民由于缺乏專業(yè)技能和接受新工作的能力程度，很難在城市找到穩(wěn)定工作解決生活問(wèn)題，也沒(méi)有足夠的文化基礎(chǔ)接受高技能培訓(xùn)。所以，政府和社會(huì)各方要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)，提高他們的知識(shí)水平和專業(yè)技能，從根本上解決他們面臨的生存、生活問(wèn)題。