x公共政策概論案例分析

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1、x公共政策概論案例分析 　 1 \某縣計劃生育政策執(zhí)行的失誤 我國南方某縣的計劃生育工作多年來一直徘徊在全省倒數 1～3 名的位置。1998 年，新一屆領導班子走馬上任，為了建立政績，完成好上級政府下達的計劃生育任務，甩掉計劃生育的落后帽子，采取了一項新的政策措施，即對計劃外生育實行高額罰款。具體的罰款標準是：超生第二胎罰款 2000 元，超生第三胎罰款５０００元，超生第四胎或更多罰款 10000 元?？h政府希望通過這項措施的實施有效控制縣里的生育數量?？紤]到基層計劃生育工作的艱巨性，為了解決基層計劃生育工作經費不足的問題，有效凋

2、動基層計劃生育工作人員的工作熱情，該政策還做出了罰款提成的相關規(guī)定，即罰款所得，村、鎮(zhèn)兩級各提成 30％。這項政策實施兩年多后，縣政府調查后發(fā)現，根本沒有達到他們的預期目標，超生問題仍很嚴重。許多人寧愿交納高額罰款也要生育第二胎和第三胎，有些沒錢的家庭甚至舉債生育也在所不惜。似乎有很多人都覺得，交了罰款就等于購買到了計劃外生育的指標，就具有了合理合法的權利，不少人甚至在未生育之前就預先把罰金交了上去。當然，這一方面是因為重男輕女、多子多福、傳宗接代等傳統觀念在當地群眾思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基層干部把超計劃生育罰款作為了一種創(chuàng)收的途徑，為了多來錢，對超生現象睜一只眼閉一只眼，有的甚

3、至還對超生予以暗中鼓勵。請根據以上現象，從政策目標、政策內容、政策執(zhí)行主體、政策目標群體、政策執(zhí)行環(huán)境等方面，分析政策未得到有效執(zhí)行的主要影響因素。分析：導致該項政策未能得到有效執(zhí)行的主要因素包括： （1）政策目標。目標與執(zhí)行措施沖突，執(zhí)行越有效，結果離目標越遠。（2）政策內容。內容設計不合理，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)從罰款中提成，無疑會對基層干部起到上定的誘導作用，計劃外生育給他們帶來了實惠，他們怎么會積極制止這種行為呢！ （3）政策執(zhí)行主體。政策執(zhí)行者欠缺職業(yè)素養(yǎng)，受經濟利益驅動，其所作所為與原政策目標背道而馳。 　（4）政策目標群體。受傳統思想觀念的束縛，他們對政策目標缺少認識和理解。 　（5）執(zhí)行

4、環(huán)境。缺少有效的制度安排，如監(jiān)督和控制機制等。案例摘要： 1 跨國公司通常會選擇‘為獲得更多利益而付出較少成本’的策略，而其最通常的表現就是 ———賄賂，參與腐敗 2 行賄的多發(fā)地帶是 1.進口貿易 2.市場準入和招商引資。賄賂的對象，通常是掌握信息、政策、行業(yè)發(fā)展的資源的官員 3 長期以來，各地在利用外資方面都存在重視外資規(guī)模管理而忽視對外資的質量管理，重視以優(yōu)惠政策而不是改善整體投資環(huán)境來吸引外資的弱點. 4 跨國公司制定商業(yè)標準 掌控市場規(guī)則。 　5 跨國公司在中國市場的腐敗行為可能會處于惡性循環(huán)之中，導致其他企業(yè)采取走私等邊緣化的極端行為。 　6 經濟要在發(fā)揮資源配置作用的國際市場

5、中生存，必須依賴一種長期的、平等競爭的力量，才能使整體國民經濟取得更高的福利。 　7 跨國公司的腐敗主要來自機構性因素的推動。 　8 在政府采購中，政府擁有對稀缺市場資源的決策和分配權力當采購行為缺乏有效的監(jiān)督，政府機構中的權力人員就成為采購行為的單獨決策人，成為腐敗者的獵食對象。 　事件： 2003 年底云南省對外貿易經濟合作廳黨組書記彭木裕因受賄被判處有期徒刑 5 年。彭被控 2 在擔任省外經貿廳黨組書記、廳長期間，在審批昆明沃爾瑪管理服務有限公司項目時，允許其妻收取該公司董事鄒麗佳約10 萬元人民幣的禮物。在審理此案中，鄒證實送禮是因為彭木裕在昆明沃爾瑪管理服務公司成立審批過程中給

6、予了“幫助和支持”。沃爾瑪1999 年進入昆明時并不符合當時國家的產業(yè)政策。假如不東窗事發(fā)，引入沃爾瑪還算是彭木裕的政績。在中國昆明，一向以管理嚴格著稱、“供應商送支筆，請杯茶就被視為行賄”的世界第一大零售商沃爾瑪也與“行賄”扯上了關系。雖然沃爾瑪表示 ：“在彭木裕擔任云南省外經貿廳黨組書記、廳長期間，其妻收受了昆明沃爾瑪管理服務有限公司董事鄒麗佳價值約10 萬元人民幣的‘禮物’一事與沃爾瑪完全無關，純屬中資股東鄒麗佳個人的行為。”但一個不容忽略的事實就是，跨國公司在中國因競爭或者某種利益的需要而引發(fā)的一些行賄現象有增無減。 　外商要進入中國市場，賺取利潤首先要適應中國市場即本土化。本土化不

7、僅是商業(yè)策略，還包括與人溝通、與社會環(huán)境相融合等很多方面。目前，中國市場環(huán)境沒有完全法治化，跨國公司通常會選擇‘為獲得更多利益而付出較少成本’的策略，而其最通常的表現就是——— 賄賂，參與腐敗?！耙恍┩馍痰男匈V，早已不是“娛樂費用”的“小兒科”，而已經形成了“市場費用”的“慣例”.在中國市場漸進開放的環(huán)境中，不少跨國公司通過賄賂，便利地繞過政策壁壘而迅速獲得準入權，而他們賄賂的對象，通常是掌握信息、政策、行業(yè)發(fā)展的資源的官員，由于權力缺少明確界定，在巨大的利益誘惑下，一些官員與尋求商機的跨國公司達成“默契”，這種默契最終導致涉外經濟領域腐敗的叢生。據民間經濟分析機構安邦集團調查，跨國企業(yè)在華行

8、賄的事件近10 年來一直上升，中國在10 年內至少調查了50 萬件腐敗案件，其中64%與國際貿易和外商有關。 　行賄的多發(fā)地帶是1.進口貿易。世界銀行估計每年向發(fā)展中國家出口金額的5％——500 億至800 億美元都流向了當地的腐敗官員?？紤]到中國的進口中有很大一部分來自民用飛機、電信設備、石油和天然氣、精密儀器、大型機械設備等，而這些領域是公認容易滋生賄賂的產業(yè)，估價每年有數十億美元流向了個人腰包。除了進出口貿易外，另兩個跨國公司行賄的多發(fā)地帶是：2.市場準入和招商引資。而這兩個領域的賄賂非常難以判斷，因為在目前各地招商引資惡性競爭的情況下，當事的官員往往不被懷疑，反而被認為有能力，為當地

9、的經濟發(fā)展做出貢獻。 　長期以來，各地在利用外資方面都存在重視外資規(guī)模管理而忽視對外資的質量管理，重視以優(yōu)惠政策而不是改善整體投資環(huán)境來吸引外資的弱點，吸引外資數目和到位外資數目成了各級政府評價外資工作的主要參考指標。跨國公司利用各地競爭的心態(tài)拼命壓價，每畝成本 10 萬元的土地可以以 2 萬元拿到，稅收優(yōu)惠可以從中央規(guī)定的兩免三減談到五免五減，甚至是十免十減。而在談判的過程中，行賄就有可能成為爭取到更多優(yōu)惠的手段。正是由于給予外商的優(yōu)惠政策全國沒有統一的標準并嚴格去執(zhí)行，貪官才有大把的空間去損公肥私。在 “沃爾瑪股東行賄”一案中，一位了解彭木裕的云南省政府官員說：“在云南引進外資工作中，尤

10、其是在沃爾瑪這個項目上，彭木裕是做了很多工作。”而鄒麗佳恰恰是為了感謝彭木裕在沃爾瑪進入昆明時給予的幫助才送的禮。在昆明，可能還有許多人認為彭木裕幫助引進沃爾瑪是為當地經濟做出了貢獻。但一個確切的事實是，沃爾瑪1999 年進入昆明時，中國零售業(yè)并不是一個全面開放的市場，國家對外資商業(yè)是有條件地限制進入，沃爾瑪進入昆明并不符合當時國家的政策。假如不東窗事發(fā)，引入沃爾瑪還算是彭木裕的“政績”。更為嚴峻的現實是，現在各地都在爭相打破中國加入WTO 承諾的時間表，提前開放某些行業(yè)，這不單損害了國家的利益，其實也為掌管市場準入的官員的受賄提供了更隱蔽的外衣。 　分析：外企腐敗所造成的問題； 1 跨國公

11、司制定商業(yè)標準 掌控市場規(guī)則。強者是規(guī)則的制定者，在中國很多產業(yè)占據主導 3 地位的跨國公司在中國市場中的腐敗，也正在使行業(yè)規(guī)則發(fā)生改變。例如2002 年，一家跨國通信巨頭剛剛推出無線對講機的新產品，與此同時，中國信息產業(yè)部國家無線電管理委員會也適時公布了關于公眾對講機管理的通知。規(guī)定對409MHZ-410MHZ 頻率之間的20 個信道專門劃分為民用，并首次松動了對民用對講機管理頻率的限制。這意味著該公司的無線對講標準成了該行業(yè)事實的市場標準。因為通信產品實質是技術標準的載體，當擁有無線對講技術的廠商將產品大規(guī)模推向市場，這個通信巨人就成為標準的絕對持有者。中國國內企業(yè)處于產業(yè)劣勢，并非核心技

12、術的持有者。當跨國公司開展“教育”中國市場的戰(zhàn)略時，在與政府的談判中就占據了相當的主動—他們可能以特殊的公關手段，最后將技術標準變成政府手中的行政決策。當商業(yè)個體利益與行政機構產生聯合的推動力量時，就會將多元化的技術標準推向其中的一元，當新的產業(yè)鏈還未形成時，行業(yè)監(jiān)督和平衡系統已經被摧毀。它一方面可能會增加中國企業(yè)競爭的成本，更惡劣的情況是，中國企業(yè)有可能還要為這種技術買單當跨國公司的商業(yè)標準形成了事實的行業(yè)標準，中國企業(yè)標準還需要創(chuàng)新嗎？中國企業(yè)在這種市場規(guī)則完全被他人掌空的情況下如何生存？ 2 跨國公司在中國市場的腐敗行為可能會處于惡性循環(huán)之中，導致其他企業(yè)采取走私等邊緣化的極端行為。而富

13、士公司涉嫌膠片走私一案，不能不說是這種惡性循環(huán)的一個有力證明。 　柯達與中國政府簽訂“98 協議”，規(guī)定中國在3 年內不接受柯達之外的任何影像企業(yè)的合資項目。富士被一腳踢出門外，柯達盡享壟斷之利。2003 年年初，富士公司被揭發(fā)“涉嫌走私”。這可看作是富士在正面政府公關敗于柯達后，采取的邊緣化、隱藏性的極端行為—— —走私。 　富士為了搶占市場，最后轉向反市場的行為。 　3 現在國內企業(yè)的稅收沒有完全法治化，跨國公司也走進了灰色地帶。盡管國資企業(yè)和民資企業(yè)逃稅要比跨國公司普遍得多，但是跨國公司逃稅金額同樣驚人?？鐕就ㄟ^變相的賄賂從稅收部門那里獲得相應的稅收保護。扭曲了稅收規(guī)則加大了合

14、法治理的難度 3 向政府官員行賄會對整個企業(yè)的正常運營體系以及公平競爭的市場造成破壞。而即使跨國公司在中國當地靠賄賂產生利潤，但這足以形成對其他公司經營環(huán)境的干涉；會造成新的違法機會，從而破壞整個社會經濟的規(guī)則。賄賂所支付的成本必然轉嫁到民眾的身上，這同樣會增加民眾對政府的不信任感。 　或許我們可以用“腐敗是次優(yōu)選擇”論的觀點暫時為跨國公司的腐敗行為找到借口：公司可以憑借這種賄賂而更便利地進入市場，有可能獲得高利潤，從而間接地促進當地市場的發(fā)展。并且跨國公司擁有成熟的管理體系可資借鑒，還可以通過招聘業(yè)務執(zhí)行人員而可以解決當地就業(yè)問題。但是，經濟要在發(fā)揮資源配置作用的國際市場中生存，必須依賴一

15、種長期的、平等競爭的力量，才能使整體國民經濟取得更高的福利。 　現在，中國的市場制度、競爭規(guī)則也正在逐步建立，改革的彼岸目標是一個符合國際慣例、公平競爭的、對各類經濟主體實行國民待遇的市場經濟體制。 　分析：造成外企腐敗的原因： 最大的原因是來自政府自身，來自于地方政府的保護主義、干涉行為所造成的腐敗機會.跨國公司的腐敗主要來自機構性因素的推動。當市場處于漸進開放狀態(tài)，政府既有分配稀缺資源的任務，又肩負推動經濟發(fā)展的重擔，跨國公司們?yōu)榱艘?guī)避市場風險，降低市場進入成本，常常積極尋求與行政力量的相互支持。越來越多的現象表明： 1 在國內市場機制尚不完善，政府權力決策機關仍然擁有用行政手段安排資

16、源配置在市場中的配置，手中仍然捏著發(fā)放許可證的簽字筆時，一些喜歡“直接非生產性獲利”的跨國公司還會潛行在一些灰色地帶之間。政府采購背后存在著黑手 在大多數轉軌經濟的國家中，政府采購通常被視作為國內企業(yè)提供競爭機會，擴大市場空間的決策。但是，當采購行為缺乏有效的監(jiān)督，政府機構中的權力人員就成為采購行為的單獨決策人，成為腐敗者的獵食對象。在政府采購中，政府擁有對稀缺市場資源的決策和分配權力?；蛟S一方失利，是作為其競爭 4 對手另外一個跨國巨頭與政府決策者所達成的暫時“雙贏”，但是這種雙贏已經對原有的國內競爭者造成威脅，政府采購的招標行為因此失去意義。 　2 法律制度的不健全，行業(yè)中存在著潛規(guī)則。

17、作為外來的經濟力量，跨國公司盡管占有資金和技術優(yōu)勢，但在影響政府決策的能力、適應市場環(huán)境方面卻不占先機。政府部門的擴權尋租行為，或者是跨國公司的競爭對手的中國公司依賴腐敗等不正當行為對跨國公司的經營、業(yè)績形成壓力，會促使跨國公司效仿國內公司對政府采取“特殊溝通”的方式，有些跨國公司甚至已經形成一整套成熟的適應本土市場的“異化”策略?？鐕咎幱谥袊就凉竞屯悋H公司的競爭壓力，他們對獲得價格操縱權就會表現得非常迫切。當國內公司的競爭行為不正當，嗅覺敏感的跨國公司更可能發(fā)現自己行動的空間。 　在國內公司違規(guī)操作蔚然成風的情境中，在高額商業(yè)利益驅動下，跨國公司通過非正當手段與政府達成雙贏在某

18、些領域已經成為一種“潛規(guī)則”。 　腐敗的碎片已經成為改革之中的市場經濟的最大的社會污染，并醞釀成為一股可以撕碎經濟的力量。改革之路并沒有錯，腐敗也并非改革本身所造成的根源是沒有很好地在法治中推進改革.中國正希望通過改革建立起平等的市場競爭環(huán)境，但是整個社會系統本身尚未形成理想中的規(guī)則。改革過程中，某些規(guī)定難免處于混沌狀態(tài)。應此建立完善的法律體系是我們當前急需要做的。 　最后總結一下政府制定政策時所要注意的1 給外商優(yōu)惠政策要有統一標準，權力大范圍退出經濟領域。2 政府應逐步減少對市場資源的占用，將權利還給市場，從而減少官員腐敗的機會。一些必須要政府決策的領域，要盡量避免一人單獨決策的情況，

19、并建立完善的監(jiān)督體系。 　3 法制必須更加健全，營造良好的社會風氣 1-3．案例：據5 月23 日《人民日報》報道，浙江省舟山市普陀區(qū)率先在全省施行免費婚前檢查，婚檢的實際費用由政府承擔。據了解，普陀區(qū)免費婚檢的項目包括肝功能、血常規(guī)、小便常規(guī)、乙肝表面抗原、X 光胸透、梅毒、艾滋病血清學檢查（HIV）等，每對夫婦檢查費用為213 元，全部由政府承擔。除了免費婚檢，普陀區(qū)還對準媽媽們的孕前檢查實行免費服務，費用也由政府承擔，并承諾為新人保密。在一定意義上說，普陀區(qū)政府部門的做法為由新《婚姻登記條例》所引發(fā)的全國范圍內的爭論畫上了句號。 　背景分析： 自2003 年10 月1 日《婚姻登記條

20、例》實施后，我國取消了強制婚檢，婚前醫(yī)學檢查制度遵循自愿原則。結婚不必出示婚檢證明，公民欣喜的是隱私權得到保護；而隨之產生的憂慮是一些人將婚檢變?yōu)椤安粰z”，減少了一道篩查疾病的關口，給下一代的健康留下隱憂。一年間，全國各地的婚檢率下降到了令人憂慮的地步，衛(wèi)生部初步統計顯示，目前全國婚檢工作量不足往年的十分之一，有些地方甚至出現了“零婚檢”。與全國其他地方一樣，普陀區(qū)婚檢人數大幅度下降。據普陀區(qū)婦幼保健所統計，今年1～3 月前來婚檢的只有5 對，占實際結婚數的5％以下。同樣，杭州的婚檢率為2．3％，浙江全省的婚檢率僅為1．94％。正是在這一背景下，舟山市普陀區(qū)推出了“婚檢費用政府埋單”的新舉措。

21、 　社會效應： 政策出臺后，社會反響強烈，得到大多數民眾支持。雖然每對夫婦婚檢所需費用不過 213 元，但由政府承擔后，立即產生收效。從簡單的數據對比看：“免費婚檢”前 3 個月只有 5 對夫婦進行婚檢；“免費婚檢”后，11 天時間就有6 對夫婦接受婚檢（5 月24 日《新京報》），增幅可謂驚人。當婚檢作為結婚的前置條件時，新婚夫婦感到的是義務；當婚檢變?yōu)樽栽?，而且免費，新婚夫婦感到的是權利，而且是由政府貼錢的權利。 　在這樣的義務與權利之間，人們的選擇取向是不言而喻的。作再多的宣傳，講再多的道理，都不如掏213 元錢來得干脆。一兩百元的費用影響了許多人(主要是文化水平不高、素 5 質較低

22、的國民)參與婚檢的積極性。不僅是農村青年，一些新聞報道中還提到，許多城市青年表示，要等到新《婚姻法登記管理條例》頒布后才去登記結婚，以節(jié)省下婚檢費用。 　由此可見，今后婚檢費用將是婚檢推廣的一大阻礙，所以免費婚檢成為國民福利，由公民自由選擇是否參加婚檢是推廣婚檢的有效手段之一。 　法律依據： 一個即將領結婚證的新人，可能面臨這樣的尷尬境遇：依照新《婚姻登記條例》，當事人是否婚檢完全自愿，婚檢將不再成為領取結婚證的必要條件；可是，《中華人民共和國母嬰保健法》又明確規(guī)定“男女雙方在結婚登記時，應當持有婚前醫(yī)學檢查證明或醫(yī)學鑒定證明”。 　10 月 1 日婚姻登記條例實施后，婚姻登記機關不得以

23、任何理由要求申請結婚當事人提交婚姻登記條例規(guī)定以外的任何證件和證明材料。從兩部法律的通過和實施時間來看，《母嬰保健法》在前，新《婚姻法》在后，按照我國的后法優(yōu)于前法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的法律關系原則，如果發(fā)生沖突，應適用新《婚姻法》條款。 　不管是《母嬰保健法》還是新《婚姻法》，針對的都是每一個普通公民，它們實施的效果，取決于公民個人的法律意識和觀念。新《婚姻法》的諸多規(guī)定，實際上都是讓公民對自己的行為負責。要求一個公民成為守法公民，普遍具有某種意識觀念，不是強制他去做什么，而是為他完成這些責任提供保障。從一點上講，提供免費婚檢服務比強制婚檢更有意義。 　分析：我們應該建立一個

24、怎么樣的政府？ 1．責任政府。從近來的“問責制”到普陀區(qū)政府部門為婚檢費用“埋單”，可以看出中國政府正在向責任政府邁進。從積極發(fā)揮政府作用的角度來說，“問責制”只是一種消極的、事后的責任理念和制度。而普陀區(qū)政府部門為婚檢費用“埋單”，主動承擔政府應盡的社會責任和應該履行的政府職能。可以說，這從更高的層次很好地詮釋了責任政府理念，即作為公共權力主體的政府，不但要為自己的不良行政行為負責，更應該富于公共管理者的進取精神和服務意識，“勇于擔責、善于擔責”，努力為廣大納稅人提供高質量的公共服務。進而在比較的意義上促進本地區(qū)、本國的全面發(fā)展。 　2．政府責任。婚檢制度由強制改為自主選擇以來，政府執(zhí)政責

25、任經歷了兩次遞進。第一次，隨著新《婚姻登記條例》的實施，強制性婚檢在鼓掌聲中悄然下課。但是隨后不久，由于婚檢率急劇下降，婚前醫(yī)學檢查作為預防出生缺陷和殘疾的第一道防線的作用喪失，導致了醫(yī)學專家和社會工作者的擔憂。在今年三月召開的全國“兩會”，甚至出現了強制婚檢“重返” 婚姻門檻的提（議）案。第二次，是今年5 月，浙江省舟山市普陀區(qū)率先在全國施行免費婚前檢查，實行婚檢的實際費用由政府承擔的政策，使大家看到婚檢爭論終于找到了一個新的解決方案。 　現在，隨著國內有更多的地區(qū)實行免費婚檢制度，輿論呼喚政府能夠進行第三次遞進，把免費婚檢作為政府給百姓的超額“福利政策”，轉變?yōu)檎囊豁椈緢?zhí)政責任。

26、 　3．創(chuàng)新能力。普陀區(qū)政府部門在公共政策創(chuàng)新方面為所有行政機關提供了優(yōu)秀的范例。不管是責任政府理念，還是處理公共管理問題的高超能力，體現到政府行為上，都必須表現為該政府有效地制定和執(zhí)行、適時地創(chuàng)新公共政策的能力。普陀區(qū)政府部門面對新《婚姻登記條例》實施后出現的婚檢人數銳減的尷尬局面，為了合法合理地實現當地社會發(fā)展的目標，毅然拋棄過去行政命令的固有模式，轉而采用經濟優(yōu)惠方式引導社會公眾的集體行動。這在事實上為地方政府在法律許可的范圍內，運用行政權力的靈活性進行適當的公共政策創(chuàng)新作出了良好的示范。 　4．以人為本。取消強制性婚檢的意義在于強調公權力與私權利的界限，公權力不能強行進入私權利調整的

27、范圍內。但在私權利的領域內卻強調的是自我責任，要不要婚檢是當事人雙方的自由，但由此而產生的后果也要由當事人雙方來承擔。普陀區(qū)政府部門為婚檢“埋單”，引導公民理性行使自己的權利，反映當地政府在處理“社會利益”與“個人利益”之間的矛盾方面取得了一定的平衡，既保護婚姻當事人自主選擇的權利，又保障人口的質量、實現社會發(fā)展的目標。普陀區(qū)政府部門并沒有回到以往的“直接管制”老路上去，而是采取“政府埋單”的方法，運用間接的行政引導方式實現調控社會發(fā)展的目的。這體現出普陀區(qū)政府處理多元社會中利益沖突、價值沖突的復雜公共管理問題的高超水平，也表明其行政行為方式已經實現了從“劃槳行政”到“掌舵行政”的轉變。案例：

28、 上海對廢棄氣光盤的處理現狀 不久前，據一位記者在網上進行的一次隨機調查“個人如何處理廢棄的光盤”中顯示，在接受調查的35 人中，有30 人表示家中確有不少無用光盤。而在廢棄光盤的處理上，8 人選擇低價轉讓或者送人，6 人選擇閑置在家，3 人頗有創(chuàng)意地用它們裝點居室，剩下的13 人則直接將它們扔進垃圾箱。雖然調查的樣本很少，但是也體現出關于個人如何處理廢棄光盤所存在的問題。同時，隨著打擊盜版活動的深入開展，政府必定會收繳大量的非法光盤，如何處理大批量的光盤也是需要關注的問題。 　隨著信息技術的高速發(fā)展，光盤在人們日常生活中的使用越來越廣泛。數據顯示，全球每年制造約200 億張光盤，2000

29、年中國光盤的年消費量約為16 萬噸，僅上海每年產生的廢棄光盤總量就在 3000 萬張以上，且目前正以每年 24%的速度遞增，特別是上海之一信息化的大城市，可以想象其光盤消耗量之驚人了。這些廢棄的光盤不能再使用，除去極少部分用作裝飾物外，人們很容易將其丟進垃圾桶里，不僅造成極大的浪費，而且嚴重影響環(huán)境。 　市環(huán)保局辦公室表示，目前，上海尚未對廢棄光盤進行統一回收和分類處理。一般而言，工人會隨手揀出一部分混在生活垃圾中的光盤，然后當作廢塑料賣給回收者，未揀出的部分則隨著生活垃圾一道被填埋或焚燒。 　二、廢棄光盤的雙重性 廢棄光盤，屬于“電子廢物”，具有雙重性，即危害性和資源性。 　由于缺乏一

30、條光盤回收再利用的正規(guī)渠道，一批地下工廠隨之興起。它們將廢舊光盤簡單處理后加工成純凈水水桶、醫(yī)用塑料等產品，成為危害人民健康的隱患。同時，光盤由一種名為聚碳酸脂的光學塑料，外加一層鋁或合金薄膜制成。其中，聚碳酸酯與塑料袋、泡沫飯盒類似，同屬不可降解的白色污染；光盤內還含有機染料、油墨、鋁、銅合金等成分，如果按照傳統的火燒或者壓路機壓碎后填埋的銷毀方法，光盤上含有的金屬有毒物質仍然存在，容易造成污染。因此銷毀光盤不管是使用火燒還是壓碎，都會造成二次污染。 　據介紹，光盤的回收可以得到很多的聚碳酸酯塑料，而且可以輕而易舉地去掉塑料片上的涂色。由于經過回收加工后的聚碳酸酯仍是高品質的塑料原料，與環(huán)

31、氧樹脂一樣，也是雙酚A 的衍生物，可以生產醫(yī)療器具、汽車和電腦工業(yè)中的產品。因此光盤的回收利用不僅有重要的經濟意義，同樣有助于節(jié)省石油和其他不可再生的資源。 　三、現今國內外對廢棄光盤的回收再利用之典范 １．深圳高科技環(huán)保技術銷毀光盤 位于深圳市觀瀾鎮(zhèn)的非法光盤環(huán)保銷毀基地是目前國內唯一一家運用高科技環(huán)保技術銷毀非法光盤的基地，該基地使用環(huán)保、經濟的做法將非法光盤統一回收，清洗掉金屬薄膜后再打碎成塑料粒子，進而制成某種工業(yè)制品。這個基地利用中科院化研所的科研成果，既科學消除了有害物質，也使非法光盤變廢為寶。自去年5 月開始啟用至今已累計環(huán)保銷毀非法光盤近3000 萬張。據專家介紹，銷毀時非法

32、光盤被切開后浸泡在特制的藥水里，通過物理作用和化學反應，光盤上儲存音像信號的鍍膜就會脫落干凈，脫凈后的塑料基片經塑料破碎機粉碎，循環(huán)加工后便可成為空調外殼、電話機外殼、電腦鍵盤等原材料，利用率達95%。 　7 ２．德國的致力于回收利用廢棄光盤 德國致力于舊光碟的回收利用，每年有大量光碟回爐轉變成新品，用于新的應用領域。目前，在德國已經有很多家專業(yè)的光盤循環(huán)公司，德國環(huán)境部在1997 年6 月就建立了一個全德國的光盤回收系統，并有一個官方的網站，人們可以從網站上了解到這些循環(huán)公司的回收系統，從而把光盤丟棄到指定的地點。拜耳公司是世界上最大的聚合碳酸鹽酯的生產商，是許多光盤生產商的原料提供者，早

33、在1994 年，它就在德國開始了光盤的循環(huán)利用，拜耳公司在杜馬根有一個現年循環(huán)能力達到6000 噸的光盤循環(huán)公司，至今已循環(huán)了3.35 億張光盤，生產了5000 噸的聚合碳酸鹽塑料。 　同時，一些公司為節(jié)省能源和提高環(huán)保形象也開始對光盤循環(huán)利用，如索尼公司把廢舊的光盤循環(huán)利用后生產成新的光盤殼。 　分析： 上海政府回收利用廢棄光盤的公共政策分析：在中國，公共事物的管理基本上由政府占主導地位，社會組織的功能及其作用并不明顯，因此，對廢棄光盤的回收利用，政府無可避免地應當采取積極行動。 ?。保?宣傳教育： 在上海，以至全國，目前對光盤的回收利用，尚未引起人們的重視。針對這種情況，政府應該通過

34、宣傳教育，讓公眾認識到問題的嚴重性，最重要的還在于促使人們增強環(huán)境意識和社會公德，以促成光盤的環(huán)保再利用。 ?。玻?建立完善的光盤分類回收系統。 　清潔的光盤制品可重復使用，但從垃圾場重新分揀廢塑料制品，則費時費力，且塑料的利用價值也很低。所以，一定要在廢棄光盤制品進入垃圾流之前將其分類回收上來。因此，回收是十分重要的環(huán)節(jié)。 　政府可將回收廢氣光盤納入正在普及的廢品回收站的業(yè)務之內；政府可采取和回收廢電池一樣的政策，即在各街道、學校等企事業(yè)單位設置光盤回收桶，收集人們丟棄的光盤；為回收利用廢棄光盤的廠商提供良好的市場環(huán)境，例如為提供廢棄光盤與收購廢棄光盤的兩方建立暢通的信息渠道，等等。

35、 　３． 鼓勵并扶持相關研究單位與廠商，來研究、開發(fā)利用光盤的新技術，并將技術運用于實踐生產中。 　技術的研發(fā)與改進，是解決光盤回收利用的根本途徑之一。據了解，目前一張光盤的成本僅為幾角甚至幾分錢，而無論通過何種方式對其進行再利用，處理費用將是成本的幾倍。這就使得光盤回收利用在操作中受到經濟利益問題受阻。只有通過回收利用的技術升級來降低回收利用的成本，以此來推動人們回收利用光盤的積極性。 　另外應對共政策的可行性進行分析 上海政府之前在回收廢電池方面已經積累較多經驗，并且也有了一定的基礎，可以直接利用回收廢電池的回收桶及其回收系統來同時回收廢棄光盤，這就避免了一部分的政府開支。 　上海政

36、府可以要求生產商承擔其產品的部分責任。如，要求生產商設立回收其廢棄產品的機制；指導消費者正確處置其廢棄的產品，如何以環(huán)境可接受的方式再生利用其廢棄產品等。這樣可以使生產商負擔政府在宣傳、回收和研發(fā)回收利用光盤的技術等等這些方面的重擔，減少政府開支。雖然，這將對企業(yè)的競爭力在短期內產生副面影響，這但從長遠來說，這是必要的。為了能順利進行，在開始階段的實施手段可以是以政府引導，企業(yè)自愿為主，輔之以經濟激勵手段，之后漸漸完善相關制度。 　總體來說，回收利用廢氣光盤是政府的公共職能之一，并且具有其可行性。 　1-5．電子垃圾： 8 電子垃圾，也稱電子廢物，已成為世界上增長最快的垃圾，其范圍包括所有

37、的廢舊電子產品，尤以廢舊電腦危害最大。由于殘酷的世界經濟競爭，全世界數量驚人的電子垃圾中，有80%出口至亞洲，這其中又有90%進入中國。 　雖然中國已禁止電子垃圾的進口，而且國際條約《巴塞爾公約》已規(guī)定全面禁止通過任何理由從發(fā)達國家向發(fā)展中國家出口所有有害廢物，但電子垃圾在我國的蔓延趨勢仍令人擔憂。進口港口主要有：廣東南海市港口、廣州黃埔港港口、廈門港口、溫州港口、臺州港口、上海、寧波、山東、天津、連云港等；主要以廣東、浙江、福建為主。電子垃圾集散處理地主要有廣東貴嶼鎮(zhèn)、廣東清遠龍?zhí)伶?zhèn)、廣東南海大瀝鎮(zhèn)、浙江臺州地區(qū)、河北黃驊市、湖南省及江西省等地；尤以廣東和浙江最嚴重。 　始于1995 年

38、的電子垃圾產業(yè)，貴嶼鎮(zhèn)雇傭了十幾萬來自安徽、湖南等地的民工，每年處理逾百萬噸來自美國、日本、韓國等地的電子垃圾。由于處理手段極原始，只能通過焚燒、破碎、傾倒、濃酸提取貴重金屬、廢液直接排放等方法處理，造成了非同尋常的生態(tài)惡果。 　在過去一年曾十余次探訪貴嶼鎮(zhèn)的綠色和平組織項目主任賴蕓告訴記者，當地超過八成兒童感染呼吸道病癥。外省民工為了每天20 多元的平均工資付出了極大的代價，很多民工都感染了呼吸道疾病，皮膚出現潰瘍，另一種常見疾病是腎結石。外省民工中不少是婦女和兒童，民工勞動權益及保障成為突出的社會問題。 　我國人口多，而且隨著生活水平的提高，家電等電子產品普及率會進一步上升，更新換代速

39、度也會逐步加快，今后電子垃圾帶來的壓力會非常突出。據國家統計局統計，目前我國電視機的社會保有量達到3.5 億臺，冰箱、洗衣機也分別達到1.3 億和1.7 億臺。這些電器多數是20 世紀80 年代中后期進入家庭，按照10—15 年的使用壽命，從2003 年起，我國每年將至少有500 萬臺電視機、400 萬臺冰箱、500 萬臺洗衣機要報廢。此外，近年來我國電腦、手機的消費量激增。目前全社會電腦保有量近2000 萬臺，手機約1.9 億部。而電腦和手機的更新速度遠快于家電產品，目前約有500 萬臺電腦上千萬部手機已進入淘汰期。 　電子垃圾不僅量大而且危害嚴重。特別是電視、電腦、手機、音響等產品，有大

40、量有毒有害物質。比如電視機的顯像管含有易爆性廢物，陰極射線管、印刷電路板上的焊錫和塑料外殼等都是有毒物質。而電腦更厲害，制造一臺電腦需要700 多種化學原料，其中50%以上對人體有害。據專家介紹，一臺電腦顯示器中僅鉛含量平均就達到1 公斤多。如果對電子垃圾簡單采用傳統的填埋或焚燒方式處理，對環(huán)境、土壤的破壞難以估量。 　管理真空更可怕 與如此龐大的有害垃圾比，更大的隱患是我們到目前為止，還沒有一個關于電子垃圾如何回收、處理的法規(guī)，也沒有一個部門對此負責。 　管理真空會使問題更加惡化。電子垃圾是客觀存在，它必須要有出路。如果正路不通，必出斜路。目前電子垃圾也不是完全沒有人要，比如收垃圾的小販

41、，比如一些非法拆解的作坊。他們不僅收，后者甚至收到了國外，去進口國外的電子垃圾。如果說本來舊家電的危害還是潛在的，那么到了這些人手里，潛在的危害馬上就被激活并且放大。 　我們先看小販，他收來的舊電器一般有兩個出路：能用的，改頭換面，再賣到農村。這樣的舊電器既有安全隱患，對家電市場也形成沖擊；不能用的，他把玻璃、塑料等能賣錢的賣了，其余的當垃圾扔掉。這些包括大量有害物質的東西最終會被當作普通垃圾填埋或焚燒。 　我們再看看拆解作坊。小販只知道塑料、玻璃可以賣錢，殊不知電子垃圾雖然有百害，但里面也不乏寶貝。其中貴重金屬就有：金、銀、銅、錫、鉻、鉑、鈀等。據丹麥研究人員分析的結果顯示，一噸隨意搜集

42、的電子板卡中，可以分離出286 磅銅、1 磅黃金、44 磅錫。僅一磅黃金的價值就是6000 美元。于是，浙江福建廣東沿海一些“聰明”的農民開始在電子垃圾里淘金。在國外，電子產品的拆解是專業(yè)性很強、技術含量很高的工作，而我們這些 9 農民一把錘子一個硫酸池就解決了問題。硫酸把其他成分腐蝕掉而留下貴金屬，于是鈔票源源不斷進入非法拆解者的腰包，而酸液等大量有害物質也源源不斷被排入河流、滲入地下。 　非法拆解行為對環(huán)境的破壞到了令人發(fā)指的地步。一些污染嚴重的地方，不僅河流全部污染，而且由于有毒物質、液體被填埋或滲入地下，連地下水都被污染，導致方圓幾十里上百里已經找不到可飲用的水。同時土壤也被徹底毒化

43、，變成了不毛之地。 　如果我們日益增長的電子垃圾都只有這兩條出路的話，我國環(huán)境遭受的破壞將是災難性的。 　我國的廢舊家電回收再利用工作尚屬起步階段，在借鑒發(fā)達國家成功經驗的同時，還應注意以下幾個問題： 一、政府重視。政府有關部門應制訂出相應的法規(guī)，使家電的生產者、銷售者和消費者共同承擔起家電回收再利用的責任和義務，使廢舊家電的回收再利用步入“從商品到商品” 的循環(huán)經濟軌道。 　二、激勵生產廠商生產環(huán)境友好型產品，從源頭減少甚至淘汰有害物質的使用，采用更有利于循環(huán)利用的材料和設計。 　三、建立方便有效的回收網絡，采取多種形式保證回收渠道的順暢。 　四、教育消費者特別是政府部門購買環(huán)保型

44、產品，以提高公眾的環(huán)保意識。 　總之，環(huán)境保護制度需要進一步創(chuàng)新和發(fā)展。建立社會化的回收處理服務體系，實現電子垃圾的減量化、資源化和無害化勢在必行。有關部門正在制訂的“生產者延伸責任制度”把電子廢棄物的管理與生產聯系在一起，這對生產廠商而言，是一次新的挑戰(zhàn)，也是一次難得的機遇。但愿在這次挑戰(zhàn)與機遇的整合中，加快我們邁向循環(huán)型經濟的步伐。 　分析： 控制電子垃圾政策分析 全世界數量驚人的電子垃圾中，有七成進入中國大陸！這些金屬垃圾正嚴重污染我國東南沿海廣東、福建、浙江省的生態(tài)環(huán)境和當地人民的健康。 　一、 提出問題 電子垃圾危害人類 1．對人體有很大的危害性。 　2．對生態(tài)有嚴重的破壞性

45、 二、 確定政策的評估標準 解決電子垃圾問題，防止危害人民健康和破壞生態(tài)環(huán)境。 　三、 確定提出備選方案 1． 制定專門的有關法律。 　2． 大量的宣傳教育。 　3． 堵住電子垃圾的來源。 　4． 政策扶持處理電子垃圾的相關產業(yè)。 　5． 制造商產品回收處理。 　6． 向消費者征收垃圾處理費。 　7． 做好回收利用工作。 　四、 分析備選方案 1．立法。我國應該借鑒國外的成功經驗，加快對電子垃圾的回收處理立法。 　明確禁止將電子垃圾直接填埋或焚燒。 　其次要盡快明確誰來負責、誰來承擔義務。通過立法，可以處罰違規(guī)行為，打擊走私犯罪活動。成本低，見效快。 　2．大量的宣傳教育

46、。連續(xù)不斷的在電視、報紙、各大媒體上宣傳其危害性。成本一般，見 10 效快。 　3．堵住電子垃圾的來源。全世界數量驚人的電子垃圾中，有 80%出口至亞洲，這其中又有 90%進入中國。堵住來源，非常重要。成本一般。 　4．政策扶持處理電子垃圾的相關產業(yè)。據專家測算，一般一個初具規(guī)模的拆解企業(yè)，投入期后的五六年會贏利，從而步入良性循環(huán)。目前美國的電子垃圾處理企業(yè)年利潤就已經達到了2500 萬到3000 萬美元。 　我國目前真正意義上的電子垃圾處理企業(yè)幾乎沒有，就更談不上產業(yè)了。成本高，收益大，見效慢。 　5．制造商產品回收處理。讓生產商正視環(huán)保責任。如果企業(yè)對產品的回收和處理負有經濟上的責

47、任，就會促使其生產產品時使用無害和易回收的原料。一些國家的電子企業(yè)已開始作此努力，如日本的富士通公司2001 年底宣布研發(fā)成功無鉛的計算機配件，以后會大量生產。增加技術含量和成本，企業(yè)很難在短時期內 作到。 　6．向消費者征收一定的垃圾處理費?？蓽p少浪費。消費者會有異議。 　7．作好回收利用工作。電子垃圾是客觀存在，它必須要有出路。如果正路不通，必出斜路。抓好基層工作，見效慢，成本一般。 　五、 方案選優(yōu)及實施 經比較，第一到第四項可以入選實施。 　1-6．廢舊電池的污染和回收有關問題 隨著人們生活水平的提高和現代化通信業(yè)的發(fā)展，人們使用電池的機會愈來愈多，在尋呼機、隨身聽、手機、袖珍

48、收音機等大量消耗電池的同時，產生的廢電池也在大量增加。中國電池工業(yè)協會秘書長王敬中告訴記者，目前，中國電池１８０多億只的年產量占世界電池總產量的３０％以上，年消費量達７０億－８０億只，但回收率卻不足２％。 　據了解，北京市電池年消耗量達６０００多噸。雖然近幾年廢舊電池的回收已引起有關部門重視，指定了專門進行回收的定點單位，同時在學校、商場、社區(qū)等一些高密度人群區(qū)設立了回收點，但收效甚微。１９９８年以來，北京市有用垃圾回收中心共回收廢舊電池４００余噸，回收率僅為１．７％。大量的廢電池都被丟棄了。 　電池的組成：干電池、充電電池的組成成分：鋅皮(鐵皮)、碳棒、汞、硫酸化物、銅帽；蓄電池以鉛的化

49、合物為主。舉例：1 號廢舊鋅錳電池的組成，重量 70 克左右，其中碳棒5.2 克，鋅皮7.0 克，錳粉25 克，銅帽0.5 克，其他32 克。 　廢舊電池的危害性：廢舊電池的危害主要集中在其中所含的少量的重金屬上，如鉛、汞、鎘等。這些有毒物質通過各種途徑進入人體內，長期積蓄難以排除，損害神經系統、造血功能和骨骼，甚至可以致癌。鉛：神經系統(神經衰弱、手足麻木)、消化系統(消化不良、腹部絞痛)、血液中毒和其他的病變。汞：精神狀態(tài)改變是汞中毒的一大癥狀。脈搏加快，肌肉顫動，口腔和消化系統病變。鎘、錳：主要危害神經系統。三、廢舊電池污染環(huán)境的途徑：這些電池的組成物質在使用過程中，被封存在電池殼內部

50、，并不會對環(huán)境造成影響。但經過長期機械磨損和腐蝕，使得內部的重金屬和酸堿等泄露出來，進入土壤或水源，就會通過各種途徑進入人的食物鏈。過程簡述如下：池土壤微生物動物循環(huán)粉塵農作物食物人體神經沉積發(fā)病。 　其他水源植物食品消化生物從環(huán)境中攝取的重金屬可以經過食物鏈的生物放大作用，逐級在較高級的生物中成千上萬地富積，然后經過食物進入人的身體，在某些器官中積蓄造成慢性中毒。日本的水(人加吳)病就是汞中毒的典型案例。 　目前世界上生活垃圾處理主要是衛(wèi)生填埋、堆肥和焚燒三種方式: 填埋:廢舊電池的重金屬通過滲濾作用污染水體和土壤。 　11 焚燒：廢舊電池在高溫下，腐蝕設備，某些重金屬在焚燒爐中揮發(fā)在

51、飛灰中，造成大氣污染；焚燒爐底重金屬堆積，給產生的灰渣造成污染。 　堆肥：廢舊電池的重金屬含量較高，造成堆肥的質量下降。 　再利用：一般采用反射爐火冶金法，工藝雖然容易掌握但是回收率只有82%，其余的鉛以氣體和粉塵的形態(tài)出現，同時冶煉過程中的二氧化硫會進入空氣中，造成二次污染，直接危害操作工人的健康。 　事實上，廢舊電池回收業(yè)并非無利可圖。廢舊電池中含有大量可再生利用的重金屬和酸液等物質，如鉛酸電池的回收利用主要以廢鉛再生利用為主，還包括對于廢酸以及塑料殼體的利用。目前，國內廢汽車用鉛酸電瓶的金屬回收利用率大約達到80－85％。 　據業(yè)內人士估算，按每天處理10 萬只廢電池計算，除去各

52、種費用后，可獲利2 萬元左右；以70 億只電池、50％的利用率計算，年利潤可達6 億多元?？梢?，在此領域實施規(guī)模經營完全可以創(chuàng)造效益。 　但遺憾的是，面對大量的廢舊電池，我國眾多廢棄物處理公司卻無用武之地，廢舊電池處理正面臨著非常尷尬的局面。一些環(huán)保專家分析認為，這種現狀的真正癥結在于我國尚沒有形成廢電池處理的產業(yè)化，打造廢電池處理的“產業(yè)鏈條”已是當務之急。 　目前廢電池的回收網絡基本上是組織、個人自發(fā)“編織”而成的。居民對廢電池的危害認識不足，沒有普遍形成自覺收集、自覺上交的意識，所以廢電池回收難成氣候。雖然也有個人在從事收集工作，但是能力畢竟有限，不能形成規(guī)模。而作為生產企業(yè)的電池生

53、產廠家每年都在向社會提供上億只各類電池，但真正有意識并參與回收這一環(huán)節(jié)的確屬鳳毛麟角。 　分析： 要想從根本上解決廢舊電池處理難題， 首先，國家應盡快出臺相關行業(yè)政策及法律法規(guī)，并制定符合我國實際的管理辦法及管理實施細則，從而使廢舊電池的處理在產業(yè)政策的軌道上運行。專家還建議盡快建立健全系統的廢舊電池自愿及強制回收體系。自愿回收體系的建立，可以采取設立公共收集設施的辦法；而建立強制回收體系，則可通過立法要求生產者、銷售者收集其產品廢棄物。由于廢電池在運輸、儲存過程中也可能造成環(huán)境污染，因此，還應建立完善的廢電池運輸和儲存管理制度，把好運輸、儲存關口，防止二次污染。 　1-7．由“歐II”標準提前登陸大上海想開去 ――上海市機動車尾氣污染的現狀及對策 今年年初，上海各大媒體競相報道了上海市人民政府滬府發(fā)[2003]8 號《本市提前實施機動車歐II 標準排放限值的通告》，通知中指出“為了控制機動車排氣污染物對本市大氣環(huán)境的 　1