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1、《土壤污染防治法》立法建議
摘要:我國目前在土壤污染防治方面不僅沒有專門性單行法律、法規(guī)而且在《環(huán)境保護(hù) 法》等法律、法規(guī)中也只有些零散規(guī)定，防治土壤污染的法律基本上是一項(xiàng)空白，缺乏系統(tǒng)的、 可操作性的具體法律制度。立法的缺乏直接導(dǎo)致環(huán)境管理權(quán)的缺乏，這與土壤污染的嚴(yán)峻形 勢及其防治的實(shí)際需要很不相適應(yīng)，在土壤污染防治問題的原因分析中,幾乎都將政策與法律 的缺失問題作為最主要原因之一。為了使土壤污染防治有法可依，需要健全和完善土壤污染 防治法律、法規(guī)體系，目前，最亟需制定的是一部綜合性的土壤污染防治的法律,對我國土壤污 染防治的主要制度作出規(guī)定。
關(guān)鍵詞:立法;土壤污染;防治
一、 立法
2、模式的選擇
鑒于我國當(dāng)前嚴(yán)峻的土壤污染形勢以及土壤污染防治立法方面的缺陷，為綜合、全面、 長期和有效地防治土壤污染問題,進(jìn)而從根本上改觀我國的土壤狀況，制定專門的《土壤污染 防治法》就顯得尤為必要。一方面相較于那些散見于各部門法中的有關(guān)土壤污染防治的條文, 設(shè)立專門的《土壤污染防治法》則更容易體現(xiàn)法律的系統(tǒng)性，在這個(gè)法律系統(tǒng)中所有的法律 規(guī)范都體現(xiàn)出共同的立法理念，它們共處一個(gè)統(tǒng)一的共同體內(nèi)部，相互之間互為因果，互為 印證，具有極強(qiáng)的邏輯性和體系性，彼此之間也不會(huì)發(fā)生矛盾沖突的情況。在實(shí)務(wù)操作方面 也較與散見式法條更易適用。另一方面專門立法具有很強(qiáng)的針對性，能夠向社會(huì)傳達(dá)出國家 注重土壤保護(hù)
3、的理念，使廣大民眾對土壤污染防治工作更加關(guān)注，進(jìn)而能夠達(dá)到更好的社會(huì) 效果。從經(jīng)濟(jì)性上講專門的立法，能夠避免重復(fù)立法，節(jié)約立法成本。此外，制定專門的《土 壤污染防治法》也是提高人們土壤污染防治意識(shí)的客觀需要。由于相應(yīng)法律的缺位，人們不 可能系統(tǒng)地了解法律關(guān)于保護(hù)土壤和防治土壤污染的規(guī)定，不知道自己在土壤污染防治方面 的權(quán)利和義務(wù)，自然，其土壤污染防治的意識(shí)就會(huì)淡薄。制定土壤污染防治法，不僅可以使我國 土壤污染防治工作的法律手段得到加強(qiáng)，更可以提高或加強(qiáng)人們的土壤污染防治意識(shí),使其自 覺地遵守和執(zhí)行法律關(guān)于防治土壤污染的規(guī)定。
二、 調(diào)整范圍確定
當(dāng)前，我國土壤污染日趨嚴(yán)重，耕地、城市土壤、
4、礦區(qū)土壤均受到不同程度的污染而且土 壤的污染源呈多樣化的特點(diǎn)。土壤污染的總體情況可以用“四個(gè)增加”來概括:土壤污染的 面積在增加，土壤污染物種類在增加，土壤污染的類型在增加,土壤污染物的含量在增加。需要 整治的污染土壤遍及城鄉(xiāng)，《土壤污染整治法》的調(diào)整范圍應(yīng)既包括農(nóng)用土壤又包括城市土 壤。
城市土壤，包括市區(qū)和工礦區(qū)土壤。20世紀(jì)80年代后期，城市土壤在全世界范圍內(nèi)逐漸 得到重視。我國城市土壤污染嚴(yán)重污染源數(shù)量大、種類繁多。城市人口集中人類活動(dòng)頻繁, 與土壤直接或間接接觸的幾率很高，相比于農(nóng)用土壤而言,更容易對人體健康造成危害。工廠、 企業(yè)廢止和轉(zhuǎn)產(chǎn)時(shí)，城市再開發(fā)等時(shí),土壤污染狀況沒有得到調(diào)
5、查、核實(shí)，就將土地另作他用, 甚至在原來的危險(xiǎn)廢物貯存地上建造商品房，帶來安全方面的重大隱患。采礦活動(dòng)及尾礦對 礦區(qū)所在城鎮(zhèn)土壤的重金屬污染也已到了刻不容緩的地步。
由于農(nóng)田土壤污染同食品安全的直接聯(lián)系導(dǎo)致在以往的立法中人們只重視對于農(nóng)業(yè)土 壤污染的防治，但城市土壤的整治從原則到制度都沒有本質(zhì)的不同，土壤污染整治法的調(diào)整 范圍由農(nóng)用土壤擴(kuò)展到城市土壤,既能節(jié)約立法成本,避免重復(fù)立法，也是世界土壤立法的趨 勢。
三、建立和健全土壤污染防治的管理體制與管理制度
行政監(jiān)督和管理對于土壤污染的防治來說具有極為重要的作用，但土壤污染防治工作有 其自身的特殊性，因此我們必須完善我國現(xiàn)有土壤污染防治的
6、監(jiān)督管理，進(jìn)而更好地推動(dòng)我 國土壤污染防治進(jìn)程。首先應(yīng)加強(qiáng)對政府土壤污染防治管理部門的授權(quán)，有權(quán)便有責(zé)，要求 政府有關(guān)部門采取各種行政措施，積極推動(dòng)土壤污染整治和管理。其次，由于土壤污染本身 的特點(diǎn)致使涉及土壤污染的管理事項(xiàng)、管理部門眾多，各職能部門之間權(quán)責(zé)交叉。盡管土壤 污染防治多部門管理是必要的，但是，由于涉及部門眾多，職責(zé)分散，不利于土壤污染防治的高 效協(xié)調(diào)開展。因此，按照我國環(huán)境法規(guī)定的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”的 原則,理順土壤污染防治的管理體制就是《土壤污染防治法》的一項(xiàng)重要任務(wù)。土壤污染防 治的管理應(yīng)當(dāng)是分工和協(xié)調(diào)相統(tǒng)一的。《土壤污染防治法》應(yīng)確定監(jiān)督管理土壤污染防
7、治工 作的具體主管機(jī)關(guān)，明確各監(jiān)督管理部門的職責(zé)和權(quán)限，以避免因管理部門多而造成的相互 扯皮和推卸責(zé)任現(xiàn)象。同時(shí)，劃清中央和地方政府的職責(zé)權(quán)限，充分發(fā)揮地方政府的積極性， 建立地方人民政府對土壤環(huán)境質(zhì)量的負(fù)責(zé)機(jī)制。在我國現(xiàn)有的立法中,已經(jīng)建立了一些土壤 污染防治的管理制度，但由于這些制度的設(shè)計(jì)不全面、不完善，難以真正發(fā)揮其作用。還應(yīng)建 立和完善諸如土壤污染管制區(qū)制度、土壤污染防治規(guī)劃制度、土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)制度、土壤 污染防治監(jiān)測制度、土壤污染防治調(diào)查及信息披露制度、土壤污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)制度等管理 制度。
五、 建立和完善土壤污染預(yù)防和修復(fù)制度
防治土壤污染從內(nèi)容上講主要包括兩個(gè)方面：一是土
8、壤污染預(yù)防;二是污染土壤修復(fù)與 整治。
土壤一旦受到污染,要清除其中的污染物則不是一件容易的事。在這種情況下土壤污染 的預(yù)防就遠(yuǎn)比土壤污染的治理重要的多。實(shí)踐證明，污染源的控制是避免土壤污染切實(shí)可行 的方法。農(nóng)藥、化肥的過度使用是造成農(nóng)田土壤污染的重要原因，但由于農(nóng)藥、化肥污染分 布廣泛，時(shí)空變化幅度大，發(fā)生具有隨機(jī)性、間接性等諸多不確定性因素，使得監(jiān)測和管理的難 度大。因而要預(yù)防農(nóng)田土壤的污染就必須要建立和完善農(nóng)藥、化肥的使用制度。農(nóng)藥、化肥 立法應(yīng)以安全使用為中心，對于劇毒農(nóng)藥要禁止使用，高毒、高殘留及殘留期較長的農(nóng)藥限 制使用，進(jìn)而對農(nóng)田土壤污染從源頭上進(jìn)行預(yù)防。
土壤污染不同于大氣
9、污染和水污染，它具有污染累積性和可修復(fù)性，單純地對污染物、 污染源進(jìn)行預(yù)防是不夠的，同時(shí)還需要對受污染的土壤進(jìn)行修復(fù)與整治。但目前在我國環(huán)境 法律中，污染土壤修復(fù)與整治制度基本上是空白，因此在制定《土壤污染防治法》的過程中 應(yīng)當(dāng)從人民生命健康安全、生態(tài)安全和國家安全以及土地資源保護(hù)與合理利用的高度，對土 壤污染和污染修復(fù)予以重視，確立土壤污染修復(fù)的對象和優(yōu)先序位，制定污染土壤修復(fù)計(jì)劃, 建立污染土壤修復(fù)評估與鑒定制度、污染土壤的修復(fù)責(zé)任制度、污染土壤的修復(fù)技術(shù)開發(fā)與 應(yīng)用制度、土壤污染防治基金制度等。
六、 發(fā)揮公眾在土壤污染防治上的作用
環(huán)境質(zhì)量的好壞關(guān)系到每一個(gè)公民的切身利益，因而環(huán)境
10、保護(hù)事業(yè)的發(fā)展也需要每一個(gè) 公民的參與。正如對水體、大氣等其他環(huán)境要素的保護(hù)需要公眾參與一樣，對土壤的保護(hù)也 需要公眾的參與。由于政府職能的有限性，僅憑政府的力量難以及時(shí)有效地防治土壤污染，因 而在土壤污染的防治過程中有必要加強(qiáng)公眾參與，增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)和土壤保護(hù)意識(shí)。
我國雖然在環(huán)境立法中已經(jīng)有了一些鼓勵(lì)公眾參與的規(guī)定,但這些規(guī)定既不全面、也不 系統(tǒng)、還缺乏程序性規(guī)定與救濟(jì)保障。特別是在土壤污染防治法方面還缺乏規(guī)定。為此，在 制定《土壤污染防治法》的時(shí)候應(yīng)當(dāng)將公民在土壤污染防治方面的環(huán)境權(quán)具體化、制度化, 明確公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利義務(wù)，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。首先，要落
11、實(shí)公眾的知情權(quán)。參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)是以知情為前提,各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)定期向社會(huì)公布土壤污染 防治的具體情況，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)。其次在落實(shí)了公眾的知情權(quán)之后，法律應(yīng)當(dāng)通過 規(guī)范公眾參與的各種途徑和程序來保障參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而鼓勵(lì)公眾參與到具體防范土壤污 染的工作中去。在進(jìn)行土壤環(huán)境影響評價(jià)時(shí),要傾聽廣大人民群眾的意見。最后，在制土壤污 染防治法時(shí)還要保障民眾的監(jiān)督權(quán)。要通過立法的形式明文規(guī)定鼓勵(lì)公眾通過檢舉、舉報(bào)等 手段行使自己的權(quán)利，營造良好的環(huán)境執(zhí)法氛圍。
七、法律責(zé)任的承擔(dān)
法律責(zé)任是實(shí)現(xiàn)土壤污染防治目標(biāo)的根本保障?？茖W(xué)、合理地設(shè)定法律責(zé)任是保障法律 能發(fā)揮實(shí)際效果的需要?！锻寥牢廴痉乐畏ā?/p>
12、在建立“誰污染誰負(fù)責(zé)”原則的同時(shí)也應(yīng)體現(xiàn) “受益者付費(fèi)”的理念，設(shè)立盡可能公平合理的責(zé)任機(jī)制。在土壤污染防治的立法過程中， 要把土壤污染防治的問題提到國家環(huán)境安全的高度，通過立法強(qiáng)化各級(jí)政府、企業(yè)和全國公 民的土壤安全意識(shí)，明確政府、企業(yè)、公民的職責(zé)和任務(wù)。中國《土壤污染防治法》的法律 責(zé)任主體應(yīng)主要包括：應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的主管部門及其責(zé)任人員；導(dǎo)致土壤污染的生 產(chǎn)者經(jīng)營者以及其他相關(guān)責(zé)任人員等。對于造成土壤的責(zé)任主體，應(yīng)根據(jù)不同情形承擔(dān)民事、 行政和刑事責(zé)任。不過，請求污染損害賠償使相關(guān)權(quán)利主體的權(quán)利損害降至最低程度，給予 行為主體行政處罰，甚至通過追究行為主體的刑事責(zé)任以示警戒，均不是土壤污染防治立法 設(shè)置法律責(zé)任的根本目的；而應(yīng)以通過責(zé)任的約束來改善、恢復(fù)污染土壤的環(huán)境質(zhì)量為法律 責(zé)任制度設(shè)置的中心。
《土壤污染防治法》立法建議
