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1、淺議新形勢(shì)下的煙草專(zhuān)賣(mài)管理【摘要】：本文力求通過(guò)對(duì)當(dāng)前煙草專(zhuān)賣(mài)管理面臨的新形勢(shì)、煙草行業(yè)面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境、專(zhuān)賣(mài)管理中存在的問(wèn)題、未來(lái)專(zhuān)賣(mài)管理發(fā)展方向等的分析研究，探索新形勢(shì)下煙草專(zhuān)賣(mài)管理的對(duì)策、措施和發(fā)展方向，以便加強(qiáng)煙草專(zhuān)賣(mài)管理工作，更好地維護(hù)國(guó)家和消費(fèi)者利益?！娟P(guān)鍵詞】：煙草 專(zhuān)賣(mài)管理 形勢(shì) 措施前言怎樣開(kāi)展好新形勢(shì)下的煙草專(zhuān)賣(mài)管理工作是擺在每一位專(zhuān)賣(mài)管理人員面前的研究課題，而要探討這個(gè)問(wèn)題，我們必須首先深刻認(rèn)識(shí)什么是新形勢(shì)下的煙草專(zhuān)賣(mài)管理，當(dāng)前煙草專(zhuān)賣(mài)管理面臨怎樣的形勢(shì)和問(wèn)題；其次是分析新形勢(shì)下煙草專(zhuān)賣(mài)管理應(yīng)采取怎樣的方式方法和對(duì)策措施；第三是探索未來(lái)煙草專(zhuān)賣(mài)管理的發(fā)展方向。1.煙草專(zhuān)
2、賣(mài)管理面臨的新形勢(shì)煙草專(zhuān)賣(mài)管理概括地說(shuō)就是指專(zhuān)賣(mài)管理工作者依法定程序?qū)ι鏌熓聞?wù)進(jìn)行處理。主要包括煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理、“兩煙”打假打私與市場(chǎng)監(jiān)管、案件處理、專(zhuān)賣(mài)內(nèi)管監(jiān)督等幾大版塊的工作。在當(dāng)前的煙草專(zhuān)賣(mài)管理工作中面臨著：社會(huì)反吸煙運(yùn)動(dòng)高漲、煙草專(zhuān)賣(mài)法過(guò)時(shí)無(wú)用之說(shuō)、不法分子存儲(chǔ)和運(yùn)輸煙草專(zhuān)賣(mài)品化整為零、違法當(dāng)事人找人分?jǐn)偙徊楂@煙草專(zhuān)賣(mài)品、農(nóng)民無(wú)合同超合同種植煙葉該怎樣處理等新的問(wèn)題和形勢(shì)，引發(fā)煙草專(zhuān)賣(mài)工作者深思。1.1禁止吸煙新趨勢(shì)隨著世界各締約國(guó)對(duì)世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約的履行，世界反吸煙運(yùn)動(dòng)一浪高過(guò)一浪。在國(guó)內(nèi)，各地紛紛出臺(tái)“禁煙新規(guī)”。國(guó)家衛(wèi)生部聯(lián)合有關(guān)單位于2009年5月20日印發(fā)了關(guān)
3、于2011年起全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面禁煙的決定，衛(wèi)生行政部門(mén)和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)將率先實(shí)現(xiàn)全面禁煙目標(biāo)。面對(duì)各地限制吸煙場(chǎng)所的增加、報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體對(duì)人體疾病與吸煙關(guān)系的報(bào)道與炒作、國(guó)家對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)品生產(chǎn)限制等各方面的社會(huì)輿論，煙草行業(yè)在21世紀(jì)新一輪發(fā)展中面臨著全新的挑戰(zhàn)。煙草專(zhuān)賣(mài)管理如何適應(yīng)煙草行業(yè)不斷發(fā)展變化的新局面，促人深思。1.2 煙草專(zhuān)賣(mài)法過(guò)時(shí)無(wú)用之說(shuō)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)煙草制品“專(zhuān)賣(mài)專(zhuān)營(yíng)”的壟斷經(jīng)營(yíng)體制是否應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行產(chǎn)生質(zhì)疑。有輿論認(rèn)為，煙草制品市場(chǎng)流通與專(zhuān)賣(mài)專(zhuān)營(yíng)之間的矛盾越來(lái)越突出，煙草專(zhuān)賣(mài)法已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，煙草專(zhuān)賣(mài)法已經(jīng)過(guò)時(shí)，甚至有輿論認(rèn)為煙草專(zhuān)
4、賣(mài)法可以廢止。這些說(shuō)法帶給煙草專(zhuān)賣(mài)工作者以反思。1.3 異地?cái)y帶卷煙新規(guī)定2008年1月14日，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局印發(fā)了國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局關(guān)于規(guī)范異地?cái)y帶卷煙管理和攜帶證使用的通知（國(guó)煙專(zhuān)【2008】18號(hào)）文件，規(guī)定乘車(chē)、船、飛機(jī)等跨地市異地?cái)y帶卷煙每人次最高限量不超過(guò)1萬(wàn)支（50條）的新規(guī)定，導(dǎo)致卷煙市場(chǎng)流通方面發(fā)生全新的變化。部分經(jīng)營(yíng)者利用此新規(guī)進(jìn)行“非煙”流通交易，這些經(jīng)營(yíng)者有的是煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證持證戶(hù)，有的是煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證無(wú)證戶(hù)。他們經(jīng)常往返于各地，攜帶卷煙從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這就給專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法帶來(lái)新的沖擊。1.4 不法分子將煙草專(zhuān)賣(mài)品化整為零進(jìn)行違法經(jīng)營(yíng)的新變化隨著各地打假打私的深入開(kāi)展，不法
5、分子投機(jī)鉆營(yíng)，將卷煙、煙葉等煙草專(zhuān)賣(mài)品化整為零進(jìn)行存儲(chǔ)、運(yùn)輸和銷(xiāo)售，以前那種整車(chē)、大批量被查獲的情形已經(jīng)很少，要么不被發(fā)現(xiàn)，要么發(fā)現(xiàn)了也是量小，處罰不重，給打假打私工作增加了新的難度。1.5 涉煙案件當(dāng)事人找人分?jǐn)偙徊楂@物品的情形在當(dāng)前的煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法實(shí)踐中，稽查人員查獲卷煙、煙葉等專(zhuān)賣(mài)品后，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)案件當(dāng)事人找人分?jǐn)偙徊楂@“非法”卷煙和煙葉數(shù)量的情況，導(dǎo)致案件查處時(shí)，貨主責(zé)任被減輕的情形。若是在運(yùn)輸環(huán)節(jié)被查獲，那么駕駛員會(huì)被重處，而貨主則因物品數(shù)量被分?jǐn)偅幜P責(zé)任較輕，造成該重點(diǎn)打擊的對(duì)象沒(méi)有被著重打擊，該輕處的對(duì)象反被重處的情況。這不僅給煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法增加難度，而且打假打私效果也不甚理想。1
6、.6 農(nóng)民無(wú)合同種植煙葉的社會(huì)問(wèn)題煙草專(zhuān)賣(mài)法規(guī)定，煙葉種植須經(jīng)政府下達(dá)計(jì)劃，煙草公司須與種植者簽訂煙葉種植收購(gòu)合同，但在工作實(shí)踐中，部分農(nóng)民未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排種植計(jì)劃，也未與煙草公司簽訂煙葉種植合同，而是擅自種植煙葉，這種情況下，各級(jí)政府雖然在煙草工作會(huì)議上圍繞國(guó)家煙葉“雙控”政策大講特講禁止無(wú)計(jì)劃、超計(jì)劃種植煙葉，但對(duì)于部分農(nóng)民未經(jīng)分配煙葉種植計(jì)劃和簽訂煙葉種植收購(gòu)合同而擅自種植煙葉的行為該怎么辦，如何處理？行政部門(mén)在處理時(shí)應(yīng)出具何種公文，處理程序如何進(jìn)行等等，目前還沒(méi)有具體的可操作性的法規(guī)規(guī)定。在國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)法及其實(shí)施條例中也沒(méi)有這方面的處理程序規(guī)定。煙葉“雙控”政策屬于各級(jí)政府下達(dá)的行政命
7、令。在工作實(shí)踐中，如果專(zhuān)賣(mài)行政部門(mén)采取強(qiáng)制措施，組織人員強(qiáng)行鏟除農(nóng)民無(wú)合同、超合同種植的煙葉，那么，在處理時(shí)該給擅自種植煙葉的農(nóng)民什么樣的公文文書(shū)，這在有關(guān)法律上找不到具體的法律條文依據(jù)；另一方面，這樣的行政行為也可能引發(fā)農(nóng)民上訪或者導(dǎo)致行政訴訟的后果，引起其他社會(huì)問(wèn)題，政府和煙草專(zhuān)賣(mài)行政部門(mén)又將怎樣處置。這些問(wèn)題值得商酌。2. 當(dāng)前煙草專(zhuān)賣(mài)管理工作中存在的主要問(wèn)題2.1 煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證管理問(wèn)題煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證管理是基層專(zhuān)賣(mài)管理中的基礎(chǔ)性工作，在實(shí)際工作中主要存在以下幾個(gè)方面的難點(diǎn)。一是無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶(hù)不易根除。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，方便、快捷的商品流通從城市到農(nóng)村不斷顯現(xiàn)出蓬勃發(fā)展
8、的態(tài)勢(shì)。在農(nóng)村、城郊、鐵路公路沿線(xiàn)等區(qū)域和糕點(diǎn)店、藥店、加油站、臨時(shí)建筑工地等場(chǎng)所也不斷涌現(xiàn)出經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)從事卷煙零售的情況，可以說(shuō)有人聚集的地方就有商店，有商店就有可能銷(xiāo)售卷煙，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)無(wú)處不在。因此，無(wú)證經(jīng)營(yíng)卷煙現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，成為基層專(zhuān)賣(mài)管理的頑疾。主要原因：第一，煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)和工商行政部門(mén)對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)卷煙行為都在管，但工商部門(mén)認(rèn)為主要是煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)在管，而煙草專(zhuān)賣(mài)法第三十五條規(guī)定：“無(wú)煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的，由工商行政管理部門(mén)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)， 沒(méi)收違法所得，并處罰款”。這一規(guī)定，表明無(wú)證經(jīng)營(yíng)卷煙行為的處理權(quán)限在工商部門(mén)，煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)按照煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法進(jìn)
9、行管理，對(duì)查扣到的卷煙依法移交工商部門(mén)處理，但工商部門(mén)往往嫌涉案卷煙數(shù)量較少，有時(shí)只有兩三條數(shù)量而不大愿意接受。煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)對(duì)涉案卷煙數(shù)量只有一兩條的無(wú)證經(jīng)營(yíng)案件當(dāng)事人一般進(jìn)行教育處理，但效果不好，往往解決不了根本性問(wèn)題；第二，煙草專(zhuān)賣(mài)稽查工作存在人手少、路程偏遠(yuǎn)地方不可能經(jīng)常檢查、查到后卷煙數(shù)量太少不會(huì)當(dāng)時(shí)進(jìn)行處罰的薄弱環(huán)節(jié)，加之廣大農(nóng)村大多數(shù)村莊有村就有店，開(kāi)店的隨意性較大，不容易徹底解決每一個(gè)村莊商店無(wú)證經(jīng)營(yíng)問(wèn)題；第三，農(nóng)村無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶(hù)特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村無(wú)證戶(hù)的特點(diǎn)是交通不便，老人守店，語(yǔ)言交流和思想溝通困難，經(jīng)營(yíng)能力差，零售卷煙數(shù)量少，品種單一，專(zhuān)賣(mài)稽查人員一旦離開(kāi)商店，當(dāng)事人又可能繼續(xù)無(wú)證
10、經(jīng)營(yíng)。當(dāng)事人認(rèn)為自己銷(xiāo)售的卷煙數(shù)量不多，只賣(mài)一兩條，即便處罰也不重，所以屢查屢犯，形成頑癥。二是零售戶(hù)店面頻繁轉(zhuǎn)讓的許可證管理問(wèn)題。在實(shí)際生活中，個(gè)體工商戶(hù)新開(kāi)店面和店面轉(zhuǎn)讓的事是經(jīng)常發(fā)生的。由于店面轉(zhuǎn)讓的隨意性比較大，店面轉(zhuǎn)讓后，在一段時(shí)間內(nèi)會(huì)出現(xiàn)新的無(wú)證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象和“經(jīng)營(yíng)者與其證、照不符”的現(xiàn)象，而專(zhuān)賣(mài)稽查人員在檢查店面要求新的經(jīng)營(yíng)者暫時(shí)收存轉(zhuǎn)讓過(guò)來(lái)的卷煙并申請(qǐng)辦證時(shí)，新的經(jīng)營(yíng)戶(hù)往往不太配合，有抵觸情緒，甚至找領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)情，造成專(zhuān)賣(mài)管理工作上的麻煩。如何探索一條行之有效的對(duì)待無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶(hù)的管理辦法，成為當(dāng)前煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證管理亟待解決的問(wèn)題。三是煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證有效期問(wèn)題。2009年新版煙草專(zhuān)
11、賣(mài)零售許可證換發(fā)以后，許可證有效期尾隨工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照和租房協(xié)議期限，導(dǎo)致煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證有效期五花八門(mén)，不盡一致的情形。有的零售戶(hù)其店面房主人（或者租房單位）只愿意寫(xiě)一年的租房期限，一年寫(xiě)一次，造成部分卷煙零售戶(hù)的許可證每年都要辦理延期手續(xù)。四是卷煙零售網(wǎng)點(diǎn)盲區(qū)與煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證辦證之間的矛盾問(wèn)題。有些農(nóng)村區(qū)域，從“煙草制品零售點(diǎn)合理布局”的角度出發(fā)，應(yīng)該辦理煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證，消除網(wǎng)點(diǎn)盲區(qū)，但從辦證所需條件中“有與經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金”要求來(lái)審查，則不符合辦證條件，不予發(fā)放煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證。于是，消除網(wǎng)點(diǎn)盲區(qū)暫時(shí)擱淺，出現(xiàn)卷煙銷(xiāo)售部門(mén)與專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)在處理無(wú)證經(jīng)營(yíng)問(wèn)題上的不協(xié)調(diào)
12、和“疏、堵并舉，欲疏無(wú)法”的現(xiàn)象。2.2 打假打私與市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題從基層專(zhuān)賣(mài)管理實(shí)踐來(lái)看，打假打私與市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題主要表現(xiàn)在：第一，卷煙零售戶(hù)運(yùn)輸、藏匿、銷(xiāo)售“非法渠道進(jìn)貨卷煙”和假冒、走私卷煙的行為越來(lái)越隱秘，有的卷煙零售戶(hù)將“非法卷煙”藏在商店隔壁或樓上住所不便檢查之處，有人購(gòu)買(mǎi)三五條以上時(shí)才拿出來(lái)，不易監(jiān)管；第二，部分卷煙零售戶(hù)利用轎車(chē)運(yùn)輸“非法卷煙”，且將煙箱包裝物去除，直接將卷煙一條一條放入車(chē)內(nèi)運(yùn)輸。運(yùn)輸“非法卷煙”的車(chē)輛和手段日趨先進(jìn)；第三，在煙葉收購(gòu)期間查獲非法收購(gòu)、藏匿和運(yùn)輸?shù)臒熑~時(shí)，會(huì)出現(xiàn)貨主找人分?jǐn)偀熑~數(shù)量的情況，增加了案件定性和辦理的難度；第四，不法分子利用退伍軍人、領(lǐng)導(dǎo)干部
13、等特殊身份，騙取零售戶(hù)的信任，兜售所謂的高檔卷煙“假煙”；另一種情況是不法分子三五成群進(jìn)入商店，乘人不備，用假冒卷煙或偽裝后的低檔次真品卷煙調(diào)換高檔真品卷煙，對(duì)零售戶(hù)實(shí)施所謂的“掉包計(jì)”。不法分子“調(diào)包和兜售假煙”的手段不斷變換，且四處流竄作案，不易被查獲，形成了市場(chǎng)監(jiān)管難點(diǎn)。2.3 專(zhuān)賣(mài)內(nèi)管監(jiān)督問(wèn)題隨著煙草行業(yè)內(nèi)部對(duì)“規(guī)范”、“自律”問(wèn)題的大力倡導(dǎo)和要求，各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)局對(duì)專(zhuān)賣(mài)內(nèi)管監(jiān)督工作越來(lái)越高度重視。專(zhuān)賣(mài)內(nèi)管監(jiān)督工作不斷走向規(guī)范化、制度化和日?；⑷〉貌诲e(cuò)的成績(jī)，但在工作實(shí)踐中也反映出專(zhuān)賣(mài)內(nèi)管監(jiān)督工作還存在制度不完善、工作人員思想認(rèn)識(shí)不到位等許多不足之處，還需不斷總結(jié)提高，進(jìn)一步提升內(nèi)管
14、監(jiān)督工作水平，以適應(yīng)現(xiàn)代煙草行業(yè)新形勢(shì)下的專(zhuān)賣(mài)管理要求。2.4 專(zhuān)賣(mài)管理工作人員的能力與素質(zhì)問(wèn)題目前，專(zhuān)賣(mài)管理隊(duì)伍中不同用工形式的人員較多，工作人員的年齡層次、文化水平、社會(huì)閱歷不同，綜合素質(zhì)、工作能力、以及法律法規(guī)和專(zhuān)賣(mài)政策的認(rèn)識(shí)水平各異，專(zhuān)賣(mài)隊(duì)伍的穩(wěn)定性、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。有些能力較好的人員沒(méi)有留在專(zhuān)賣(mài)隊(duì)伍，也有一些專(zhuān)賣(mài)管理人員認(rèn)為自己是勞務(wù)派遣工、工資待遇低、工作不穩(wěn)定，因而思想和情緒波動(dòng)大，主觀能動(dòng)性與工作創(chuàng)造性不強(qiáng)，工作上有得過(guò)且過(guò)的現(xiàn)象，還有一些專(zhuān)賣(mài)管理人員吃苦耐勞、樂(lè)于奉獻(xiàn)、愛(ài)崗敬業(yè)的工作作風(fēng)不強(qiáng)。這在很大程度上不利于專(zhuān)賣(mài)管理工作的創(chuàng)造性開(kāi)展。3. 新形勢(shì)下煙草專(zhuān)賣(mài)管理的對(duì)策措施新形勢(shì)
15、下的煙草專(zhuān)賣(mài)管理，就是指專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)為積極應(yīng)對(duì)新時(shí)期煙草行業(yè)不斷發(fā)展變化的管理要求，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和方針政策實(shí)施的各種管理方法和對(duì)策措施。筆者針對(duì)當(dāng)前煙草專(zhuān)賣(mài)管理所面臨的形勢(shì)和問(wèn)題，對(duì)新形勢(shì)下煙草專(zhuān)賣(mài)管理的對(duì)策措施淺析如下。3.1 加大煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)宣傳力度，提高廣大農(nóng)村群眾的法律意識(shí)，減少群眾違法經(jīng)營(yíng)煙草專(zhuān)賣(mài)品的現(xiàn)象農(nóng)村是煙草專(zhuān)賣(mài)品大市場(chǎng)，是法律普及比較薄弱的地方，也是違法經(jīng)營(yíng)煙草專(zhuān)賣(mài)品較為突出的地方，加大農(nóng)村群眾的法律法規(guī)宣傳力度，對(duì)于減少農(nóng)村無(wú)證經(jīng)營(yíng)卷煙、違法收購(gòu)和倒買(mǎi)倒賣(mài)煙葉等違法犯罪行為，促進(jìn)新時(shí)期煙草行業(yè)持續(xù)發(fā)展具有積極的社會(huì)意義。一是送法律法規(guī)進(jìn)農(nóng)村?？梢圆扇÷?lián)合司法部門(mén)到農(nóng)
16、村舉辦法律講座、聯(lián)合廣電部門(mén)制作和播放專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)媒體短片、聯(lián)合縣文藝團(tuán)體編制專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)宣傳節(jié)目、以及利用農(nóng)村節(jié)日活動(dòng)開(kāi)展煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)宣傳、發(fā)放專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)宣傳傳單材料等各種形式，以增強(qiáng)廣大農(nóng)村群眾對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)的感知認(rèn)知程度和守法意識(shí)。二是增加煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)宣傳費(fèi)用投入?？梢栽诋?dāng)前的專(zhuān)賣(mài)管理費(fèi)用預(yù)算中將法律法規(guī)宣傳經(jīng)費(fèi)單列出來(lái)進(jìn)行預(yù)算，增加投入，保障各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)制作法律法規(guī)宣傳媒體材料的使用經(jīng)費(fèi)，提高各級(jí)專(zhuān)賣(mài)部門(mén)對(duì)法律法規(guī)宣傳的廣泛性、到位率和考核強(qiáng)度，促進(jìn)煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)在農(nóng)村的普及和宣傳。三是制作煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)影視片，提高宣傳效果。可由省級(jí)或州級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)局聯(lián)合新聞部門(mén)統(tǒng)
17、一制作煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)宣傳媒體材料和影視短片，提供給基層專(zhuān)賣(mài)部門(mén)搞法律法規(guī)宣傳活動(dòng)，從而加大煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)普及面和宣傳效果，提高廣大人民群眾對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)水平。3.2 采用試點(diǎn)縣示范和逐步推進(jìn)的辦法，探索整治無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為新路子當(dāng)前的卷煙零售市場(chǎng)管理面臨許多難點(diǎn)和急需解決的新問(wèn)題，筆者結(jié)合工作實(shí)踐就應(yīng)對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)采取的方法措施作如下膚淺探析。一是淡化合理布局要求，放寬煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，解決無(wú)證經(jīng)營(yíng)卷煙問(wèn)題?？梢試L試設(shè)立試點(diǎn)縣示范的方法，在試點(diǎn)縣實(shí)施淡化合理布局的要求，只要申請(qǐng)者符合除“合理布局”以外的其他法定辦證條件，不會(huì)引起其他社會(huì)問(wèn)題的，就給予審批發(fā)放煙草專(zhuān)賣(mài)零
18、售許可證，將其納入網(wǎng)建管理，規(guī)范其卷煙進(jìn)貨渠道和經(jīng)營(yíng)行為，從根源上解決零售戶(hù)經(jīng)營(yíng)“假、私、非”卷煙和無(wú)證經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。二是加大打假打私和市場(chǎng)監(jiān)管力度，堅(jiān)持勤檢勤查，強(qiáng)化許可證管理，及時(shí)取締兩次以上違法經(jīng)營(yíng)零售戶(hù)。通過(guò)放寬許可證市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，將卷煙無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶(hù)納入網(wǎng)建范圍后，各級(jí)專(zhuān)賣(mài)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)檢查和辦證后的零售戶(hù)跟蹤管理，對(duì)于一年內(nèi)被煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰兩次以上的零售戶(hù)，按法律規(guī)定堅(jiān)決取消其從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格，停止其經(jīng)營(yíng)卷煙零售業(yè)務(wù)，收回?zé)煵輰?zhuān)賣(mài)零售許可證，而且在三年內(nèi)不予發(fā)放煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證。這樣，既可以通過(guò)專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法監(jiān)督，淘汰屢次違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)的零售戶(hù)，使煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可
19、證在總量上得到依法控制，又能在煙草市場(chǎng)中營(yíng)造出一種守法守信經(jīng)營(yíng)的氛圍，使卷煙零售戶(hù)從理性上認(rèn)識(shí)到不守法守信經(jīng)營(yíng)終將會(huì)被淘汰的后果。3.3 嚴(yán)格執(zhí)行煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法，加強(qiáng)煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證動(dòng)態(tài)管理一是加大對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證違法行為人的處理。對(duì)卷煙零售戶(hù)店面轉(zhuǎn)讓后不及時(shí)依法注銷(xiāo)其名下的煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證或者非法轉(zhuǎn)讓煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證的行為實(shí)施處罰，并利用案例教育廣大零售戶(hù)，解決零售戶(hù)店面頻繁轉(zhuǎn)讓的許可證管理問(wèn)題。二是加強(qiáng)專(zhuān)賣(mài)管理人員與零售戶(hù)之間的溝通交流，勤于審視卷煙零售戶(hù)的經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)，科學(xué)、合法地解決好煙草專(zhuān)賣(mài)零售許可證有效期問(wèn)題。3.4 嚴(yán)格執(zhí)法，及時(shí)處理涉案物品，減少和杜絕法外留情現(xiàn)象
20、在當(dāng)前執(zhí)法實(shí)踐中，涉案當(dāng)事人（貨主）找人分?jǐn)偙徊楂@非法卷煙和煙葉等涉案物品的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給案件處理增加難度和不良結(jié)果。筆者認(rèn)為這與所謂的“情、權(quán)大于法”的中國(guó)傳統(tǒng)的不良執(zhí)法環(huán)境有直接關(guān)系，也與執(zhí)法單位查獲案件后處理不及時(shí)，應(yīng)變不迅速，執(zhí)法不嚴(yán)格，給說(shuō)情者有可乘之機(jī)有關(guān)系。要應(yīng)對(duì)這一形勢(shì)，筆者認(rèn)為，執(zhí)法單位一是要有高度的行政責(zé)任感和使命感；二是執(zhí)法要嚴(yán)格，要公平、公正，對(duì)違法者一視同仁，杜絕執(zhí)法腐??；三是對(duì)查獲案件要迅速作出處理，及時(shí)處置涉案物品，使案件辦理迅速進(jìn)入程序，不給說(shuō)情者予機(jī)會(huì)。3.5 結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，制定地方規(guī)章，為專(zhuān)賣(mài)管理人員處理農(nóng)民超合同、無(wú)合同種植煙葉行為提供法規(guī)支持煙草專(zhuān)賣(mài)法
21、第九條規(guī)定：“煙草公司或者其委托單位應(yīng)當(dāng)與煙葉種植者簽訂煙葉收購(gòu)合同。煙葉收購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)約定煙葉種植面積”；煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例第十七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)按照合理布局的要求，會(huì)同有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)國(guó)家計(jì)劃，根據(jù)良種化、區(qū)域化、規(guī)范化的原則制定煙葉種植規(guī)劃”。這些法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民的煙葉種植行為作出了原則性、綱領(lǐng)性的規(guī)定，對(duì)指導(dǎo)各地依法種植煙葉起了很好作用。但是，煙草專(zhuān)賣(mài)部門(mén)在處理農(nóng)民超合同、無(wú)合同種植煙葉的行為時(shí)，往往因?yàn)樵跓煵輰?zhuān)賣(mài)法和煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例中找不到具體法律條文的行政處罰規(guī)定而犯愁。如果專(zhuān)賣(mài)部門(mén)僅僅依據(jù)各級(jí)政府在煙草工作會(huì)議上的行政命令和文件規(guī)定，采取行動(dòng)，
22、強(qiáng)行鏟除農(nóng)民超合同、無(wú)合同種植的煙葉，勢(shì)必引起群眾上訪、甚至行政訴訟等社會(huì)問(wèn)題。由于專(zhuān)賣(mài)部門(mén)處理農(nóng)民擅自種植煙葉的行為找不到具體的法律規(guī)定，無(wú)法給農(nóng)民出具規(guī)范性的合法的法律文書(shū)。所以，筆者建議應(yīng)該由省級(jí)、州級(jí)人民政府或者省、州人大權(quán)利機(jī)關(guān)根據(jù)地方實(shí)際情況，針對(duì)農(nóng)民超合同、無(wú)合同種植煙葉的行為，制定和發(fā)布現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)專(zhuān)賣(mài)管理辦法之類(lèi)的地方性規(guī)章，對(duì)農(nóng)民超合同、無(wú)合同種植煙葉的行為如何處理，作出具體的可操作性的規(guī)定，使基層專(zhuān)賣(mài)部門(mén)在管理農(nóng)民超合同、無(wú)合同種植煙葉的行為時(shí)有法可依，有章可行。從根源上解決當(dāng)前農(nóng)民超合同、無(wú)合同種植煙葉的社會(huì)問(wèn)題。3.6 加強(qiáng)專(zhuān)賣(mài)信息情報(bào)工作，提高案件經(jīng)營(yíng)能力當(dāng)前，不法
23、分子涉煙違法犯罪行為的主要特征是藏儲(chǔ)和運(yùn)輸煙草專(zhuān)賣(mài)品的行為隱秘、物品數(shù)量化整為零、行動(dòng)快速、反偵察能力強(qiáng)。面對(duì)這樣形勢(shì)，各級(jí)專(zhuān)賣(mài)部門(mén)一是要加強(qiáng)案前摸排工作，創(chuàng)造性搜集有價(jià)值的線(xiàn)索，擴(kuò)大信息來(lái)源；二是要加強(qiáng)重點(diǎn)目標(biāo)監(jiān)控，學(xué)會(huì)經(jīng)營(yíng)案件；三是要探索培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)線(xiàn)人和線(xiàn)人費(fèi)管理辦法，汲取和整理可靠的涉煙違法犯罪信息情報(bào)；四是對(duì)違法經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象突出的卷煙零售戶(hù)可以采取暫停供貨，限期進(jìn)行整改的方法，對(duì)其進(jìn)行教育轉(zhuǎn)化；五是加大追刑力度，凡是依照法律法規(guī)夠得上追刑的，一律移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，以達(dá)到“殺一儆百”的目的。3.7加強(qiáng)煙草企業(yè)人員內(nèi)部專(zhuān)賣(mài)監(jiān)督管理知識(shí)培訓(xùn)和專(zhuān)賣(mài)隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，提高全體干部職工對(duì)“規(guī)范”、“
24、自律”的思想認(rèn)識(shí)和法律法規(guī)認(rèn)知水平一是推行干部職工動(dòng)態(tài)管理，強(qiáng)化專(zhuān)賣(mài)管理人員素質(zhì)培訓(xùn)和監(jiān)督考核力度，留住專(zhuān)賣(mài)管理優(yōu)秀人才，促進(jìn)全體干部職工對(duì)煙草企業(yè)的歸屬感和主人翁意識(shí)，使廣大干部職工全身心溶入到煙草行業(yè)大家庭中來(lái)；二是打造學(xué)習(xí)型專(zhuān)賣(mài)管理組織，有組織、有計(jì)劃、有步驟地加強(qiáng)干部職工對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，不斷提高專(zhuān)賣(mài)管理業(yè)務(wù)能力；三是努力改善專(zhuān)賣(mài)人員學(xué)習(xí)環(huán)境，使之形成人人具有終身學(xué)習(xí)理念的專(zhuān)賣(mài)干部隊(duì)伍；四是加強(qiáng)全體專(zhuān)賣(mài)干部職工職業(yè)道德、理想信念和正確人生觀、價(jià)值觀教育，不斷提高廣大干部職工的政治、業(yè)務(wù)等綜合素質(zhì)。4. 未來(lái)煙草專(zhuān)賣(mài)管理的發(fā)展方向探索4.1努力營(yíng)造專(zhuān)賣(mài)管理組織機(jī)構(gòu)健全、人員齊備、
25、制度完善和專(zhuān)賣(mài)工作執(zhí)行力、戰(zhàn)斗力強(qiáng)健的專(zhuān)賣(mài)管理機(jī)制從省、州、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域，國(guó)家應(yīng)該建設(shè)健全的煙草專(zhuān)賣(mài)管理機(jī)構(gòu)，不斷完善專(zhuān)賣(mài)管理體制，提升高效的專(zhuān)賣(mài)管理水平。4.2 賦予各級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)局對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)煙草專(zhuān)賣(mài)品行為的處罰權(quán)隨著煙草行業(yè)新形勢(shì)下的發(fā)展變化以及專(zhuān)賣(mài)管理的需要，今后，各級(jí)政府應(yīng)該出臺(tái)地方性煙草專(zhuān)賣(mài)規(guī)章，賦以煙草專(zhuān)賣(mài)管理部門(mén)對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)煙草專(zhuān)賣(mài)品行為的管轄區(qū)，彌補(bǔ)煙草專(zhuān)賣(mài)法及其實(shí)施條例的不足之處，以適應(yīng)新形勢(shì)下現(xiàn)代煙草專(zhuān)賣(mài)管理的需要。4.3 對(duì)同一個(gè)人利用國(guó)家異地?cái)y帶卷煙新規(guī)，經(jīng)常在兩地之間攜帶卷煙從事違法經(jīng)營(yíng)的行為作出限制性、處罰性規(guī)定異地?cái)y帶卷煙新規(guī)出臺(tái)后，不法分子利用此新規(guī)從事卷煙違法經(jīng)營(yíng)
26、，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局應(yīng)針對(duì)此情況，對(duì)個(gè)人經(jīng)常性異地?cái)y帶卷煙從事非法交易的行為出臺(tái)限制性、處罰性規(guī)定，使異地?cái)y帶卷煙的規(guī)定更加科學(xué)、規(guī)范和完善，以堵截違法經(jīng)營(yíng)和專(zhuān)賣(mài)管理中的漏洞。4.4 針對(duì)農(nóng)民超合同、無(wú)合同種植煙葉行為出臺(tái)地方性管理規(guī)章，從根源上解決農(nóng)民超合同、無(wú)合同種植煙葉的社會(huì)問(wèn)題“煙葉防過(guò)熱”將是煙草行業(yè)一段時(shí)期內(nèi)的大政方針，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局或者地方權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)廣大煙區(qū)農(nóng)民無(wú)合同、超合同種植煙葉的行為作出具體處理程序規(guī)定，以解決現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)域外農(nóng)民擅自種植煙葉的社會(huì)問(wèn)題，杜絕煙葉種植失控現(xiàn)象，維護(hù)煙草行業(yè)持續(xù)、穩(wěn)步、健康發(fā)展。5.小結(jié)研究新形勢(shì)下的現(xiàn)代煙草專(zhuān)賣(mài)管理，最終目的在于更有力地維護(hù)國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)制度，更有力地支持煙草行業(yè)面對(duì)國(guó)外煙草的劇烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使煙草行業(yè)為國(guó)家和社會(huì)創(chuàng)造出更大的價(jià)值。參考文獻(xiàn)：1 云南省“兩煙”打假打私領(lǐng)導(dǎo)小組編，涉煙案件法律法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件及相關(guān)資料匯編，（內(nèi)部資料）。2 羅豪才，湛中樂(lè)，行政法學(xué)（2005年版），全國(guó)高等教育自學(xué)考試指導(dǎo)委員會(huì)，北京大學(xué)出版社，2005年9月第1版，2006年5月第3次印刷。3 煙草專(zhuān)賣(mài)許可證管理辦法（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令）（第51號(hào)）（二七年二月五日）。4 國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局關(guān)于規(guī)范異地?cái)y帶卷煙管理和攜帶證使用的通知（國(guó)煙專(zhuān)【2008】18號(hào)）。- 9 -
淺議新形勢(shì)下的煙草專(zhuān)賣(mài)管理.doc
