《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)的投資規(guī)則研究

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1、《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)的投資規(guī)則研究 摘要：以美國(guó)為首的12個(gè)締約國(guó)已于2016年2月4日正式簽署《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）。文章通過(guò)研究TPP投資章節(jié)的核心規(guī)則，對(duì)比其在市場(chǎng)準(zhǔn)入與投資者待遇、市場(chǎng)保護(hù)機(jī)制以及爭(zhēng)端解決機(jī)制方面與WTO框架下投資規(guī)則的主要差異，以把握國(guó)際投資規(guī)則的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)及其未來(lái)對(duì)各締約國(guó)以至全球投資體系的影響。 關(guān)鍵詞：TPP協(xié)定；WTO；投資規(guī)則 一、 引言 WTO多哈談判陷入僵局促使美國(guó)加緊構(gòu)建以其為主導(dǎo)的亞太經(jīng)貿(mào)體系，并試圖構(gòu)建全新的的全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體系。2016年2月4日在美國(guó)主導(dǎo)下12個(gè)締約國(guó)正式簽署了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定

2、》（TPP），占全球經(jīng)濟(jì)的比重達(dá)到40%，是WTO以來(lái)最具影響力的貿(mào)易協(xié)定。這一野心勃勃的綜合性協(xié)議的締結(jié)，極力主張經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的自由化、消除關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘，加強(qiáng)和深化了締約國(guó)在貿(mào)易與投資方面的聯(lián)系。在投資領(lǐng)域，TPP與WTO相關(guān)規(guī)則有諸多不同，其引入負(fù)面清單機(jī)制，要求資金轉(zhuǎn)移自由，創(chuàng)新投資爭(zhēng)端解決機(jī)制。TPP與WTO在投資領(lǐng)域的差異意味國(guó)際投資規(guī)則的重大挑戰(zhàn)與變革，投資保護(hù)或?qū)⑹切乱惠喨蛸Q(mào)易規(guī)則制定的核心和重點(diǎn)。本文擬以TPP中的投資規(guī)則為研究對(duì)象，探討TPP與WTO的投資規(guī)則異同，分析TPP對(duì)各締約國(guó)及全球投資環(huán)境的影響。 二、 TPP中投資規(guī)則的核心內(nèi)容 TPP第九章為投資

3、專章，分為A、B兩部分介紹了投資的具體內(nèi)容和爭(zhēng)端解決，并附有12個(gè)附錄與兩類負(fù)面清單。而在WTO框架下，有關(guān)投資的內(nèi)容主要集中在《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMs協(xié)議）和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）之中。本文選取投資有關(guān)核心規(guī)則進(jìn)行解析，提出新規(guī)則之下的若干思考。 1. 市場(chǎng)準(zhǔn)入與投資者待遇。市場(chǎng)準(zhǔn)入是東道國(guó)對(duì)外資的態(tài)度與立場(chǎng)的反映，而投資者待遇昭示了投資者與東道國(guó)權(quán)利與義務(wù)劃分的博弈。國(guó)民待遇與最惠國(guó)待遇作為非歧視原則的主要內(nèi)容在TPP中著重筆墨。TPP9.4條（國(guó)民待遇）、9.5條（最惠國(guó)待遇）要求“在投資的設(shè)立、獲取、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)、出售或其他處置方面&

4、rdquo;給予外國(guó)投資者國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇，這種待遇標(biāo)準(zhǔn)顯然屬于“準(zhǔn)入前待遇”。公平、公正待遇標(biāo)準(zhǔn)和全面保護(hù)和安全待遇是近期發(fā)展起來(lái)的絕對(duì)待遇標(biāo)準(zhǔn)，被TPP投資章節(jié)第9.6條（最低待遇標(biāo)準(zhǔn)）納入。通常東道國(guó)違反公平公正待遇標(biāo)準(zhǔn)的情形大致包括透明度不足、司法不公、損害外國(guó)投資者合法期待、非歧視以及未提供可預(yù)見(jiàn)的、穩(wěn)定的法律與商務(wù)框架，顯然其涵蓋面廣近乎于無(wú)邊界，為此，TPP第9.6條第4款、第5款擴(kuò)大了不違反最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。 WTO框架下有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入與投資者待遇的規(guī)定與TPP中差異較大。GATS第2條第1款規(guī)定了服務(wù)貿(mào)易的最惠國(guó)待遇原則，第17條規(guī)定了服務(wù)業(yè)

5、投資待遇采用漸進(jìn)方式的國(guó)民待遇，即在給予國(guó)民待遇的承諾之下，WTO成員采用選擇準(zhǔn)入（opt-in）的方式逐步開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)，這意味著準(zhǔn)入前國(guó)民待遇僅適用于該成員于承諾表中明確列舉的服務(wù)貿(mào)易，將其解釋為“準(zhǔn)入后待遇”較為穩(wěn)妥。TRIMs協(xié)議對(duì)于國(guó)民待遇的規(guī)定僅重申了GATT第3條國(guó)民待遇條款和第11條一般取消數(shù)量限制，是概括性禁止的條款，是外資準(zhǔn)入方面的自由化規(guī)則。 在最惠國(guó)待遇方面，TPP并未將其定義為成員方的普遍義務(wù)，但GATS的最惠國(guó)待遇屬于成員方的普遍義務(wù)。在國(guó)民待遇方面，TPP采用了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單模式”，而GATS和T

6、RIMs協(xié)議中采用的“準(zhǔn)入后國(guó)民待遇”模式。此外，對(duì)于在TPP中單獨(dú)列出的最低待遇標(biāo)準(zhǔn)，GATS和TRIMs協(xié)議中均未予以涉及。 2. 投資保護(hù)機(jī)制。隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往的日益密切，對(duì)國(guó)際投資進(jìn)行有效保護(hù)顯得愈加重要。TPP第9.7條（征收與補(bǔ)償）與第9.8條（轉(zhuǎn)移）屬于投資保護(hù)機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容。第9.7條規(guī)定“締約方不得對(duì)涵蓋投資進(jìn)行直接征收或國(guó)有化，或使用與征收、國(guó)有化等效的措施進(jìn)行間接征收或國(guó)有化”。為了限制征收范圍被擴(kuò)大解釋，在涉及補(bǔ)貼的補(bǔ)充規(guī)定中指出兩種締約方不構(gòu)成征收的行為。第9.8條規(guī)定“每一締約方需允許所有與涵蓋投資相

7、關(guān)的移轉(zhuǎn)無(wú)延遲、自由地進(jìn)行，并依據(jù)市場(chǎng)匯率移轉(zhuǎn)”。可見(jiàn)TPP中涉及的轉(zhuǎn)移自由的范圍十分廣泛，為了防止這種轉(zhuǎn)移只有過(guò)分?jǐn)U大，一些諸如喪失清償能力、刑事犯罪、保護(hù)債權(quán)人利益等例外也被規(guī)定其中。 GATS第11條對(duì)支付與轉(zhuǎn)移進(jìn)行了明確規(guī)定，僅對(duì)為確保國(guó)際收支平衡的限制情況例外，保護(hù)其他一切國(guó)際資金移轉(zhuǎn)、支付、匯兌的自由。TRIMs協(xié)議主要通過(guò)重申GATT第3條和第11條約束投資措施。TRIMs協(xié)議的附件中對(duì)第2條的具體落實(shí)進(jìn)行了進(jìn)一步闡述，在附件第2條第2款種包含了禁止進(jìn)口用匯限制的相關(guān)條款。TRIMs協(xié)議第9條中提到“審議過(guò)程中，貨物貿(mào)易理事會(huì)應(yīng)當(dāng)考慮是否需要補(bǔ)充有關(guān)

8、競(jìng)爭(zhēng)政策和投資政策的規(guī)定于本協(xié)議”，顯然這一試圖將投資保護(hù)納入WTO框架之中的目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，因此TRIMs協(xié)議與GATS中尚無(wú)有關(guān)征收與補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。 TPP的投資保護(hù)措施具有全面性與系統(tǒng)性，這是WTO框架下有關(guān)投資的規(guī)則所不具備的。征收與補(bǔ)貼的規(guī)定是投資者手中緊握的有力底牌，而針對(duì)轉(zhuǎn)移的規(guī)定再一次呼應(yīng)了TPP所強(qiáng)調(diào)的經(jīng)貿(mào)自由精神。WTO遲遲未能達(dá)成一項(xiàng)包含投資保護(hù)措施在內(nèi)的多邊投資協(xié)議，與發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的利益糾葛有莫大關(guān)系，而這一矛盾在美國(guó)主導(dǎo)的TPP協(xié)定制定中顯然不足為道。 3. 爭(zhēng)端解決機(jī)制。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制被譽(yù)為“皇冠上的明珠”，被

9、視為最完善的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制之一。GATS和TRIMs協(xié)議的爭(zhēng)端解決規(guī)則作為WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的實(shí)體法內(nèi)容依附于這一機(jī)制之下。GATS的爭(zhēng)端解決規(guī)則由《爭(zhēng)端解決規(guī)則和程序的諒解》（DSU）的一般程序和GATS第22與23條的特別規(guī)定組成。TRIMs協(xié)議爭(zhēng)端解決涵蓋了磋商、仲裁、申訴解決等多種方式，但是盡管TRIMs協(xié)議在其爭(zhēng)端解決機(jī)制中已納入GATT的爭(zhēng)端解決方法，其爭(zhēng)端解決機(jī)制仍存在其缺陷之處。TRIMs協(xié)議納入的GATT爭(zhēng)端解決方法僅在締約國(guó)之間有效，且僅在與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資措施范圍內(nèi)有效，這對(duì)于作為WTO框架下唯一直接調(diào)整國(guó)際投資措施的國(guó)際協(xié)議而言顯然有以指測(cè)河之嫌。 現(xiàn)有的WT

10、O國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則主要采用一般爭(zhēng)端解決機(jī)制，即只有國(guó)家才能成為訴訟主體。TPP的突破之一在于將通常在雙邊條款中采用的“投資者―締約國(guó)政府爭(zhēng)端解決機(jī)制”（ISDS）第一次納入到多邊機(jī)制之中。ISDS機(jī)制規(guī)定在TPP投資章節(jié)B節(jié)的第9.17條至第9.29條，要求爭(zhēng)議雙方首先盡可能通過(guò)磋商尋求友好解決爭(zhēng)端，然后可采取投資爭(zhēng)端的主要解決方式――仲裁。TPP允許提交仲裁的事項(xiàng)比較廣泛，投資者以東道國(guó)違反一項(xiàng)投資授權(quán)為由亦可。ISDS機(jī)制中為了平衡投資者與締約國(guó)政府之間的關(guān)系，在第9.18第2款引入締約國(guó)政府的反訴規(guī)定，而澳大利亞、加拿大、墨西哥和新西蘭四國(guó)為了進(jìn)一步抑制投資者權(quán)利的擴(kuò)

11、張，不接受以締約國(guó)政府違反一項(xiàng)投資授權(quán)為由提交的仲裁。 在管轄方面，ISDS機(jī)制賦予了投資者提起投資爭(zhēng)端的權(quán)利，而在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下，投資者與WTO成員方的投資爭(zhēng)端須由其母國(guó)來(lái)提起，在實(shí)踐中較為困難。不同于WTO爭(zhēng)端解決程序的“管轄強(qiáng)制”，TPP投資章節(jié)B節(jié)第9.19條（各締約方對(duì)仲裁的同意）中的“管轄自愿”更能體現(xiàn)爭(zhēng)議雙方意愿，有助于裁決的最終執(zhí)行。在承認(rèn)與執(zhí)行方面，DSU較之ISDS更具有司法色彩，其執(zhí)行監(jiān)督措施與交叉報(bào)復(fù)機(jī)制保障了裁決的落實(shí)，其上訴機(jī)制則體現(xiàn)了對(duì)司法公正的自我要求。 三、 TPP投資規(guī)則的影響 通過(guò)以上

12、的分析不難發(fā)現(xiàn)，TPP在實(shí)體和程序?qū)用嬉肓艘幌盗休^WTO框架下更為嚴(yán)苛而全面的投資規(guī)則。協(xié)議一旦生效，將對(duì)各締約方的投資保護(hù)和執(zhí)法水平提出更高要求，對(duì)WTO框架下的投資規(guī)則乃至全球投資體系帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。 1. 將加劇投資領(lǐng)域跨國(guó)公司和東道國(guó)之間的矛盾。從投資待遇來(lái)看，相較于WTO的“準(zhǔn)入后待遇”，TPP投資章節(jié)的“準(zhǔn)入前待遇”覆蓋全面內(nèi)容詳實(shí)，體現(xiàn)了TPP主張打破主權(quán)國(guó)家壁壘，為投資者提供更便利、自由的投資環(huán)境的訴求。將國(guó)民待遇與最惠國(guó)待遇擴(kuò)大至投資準(zhǔn)入階段，可以減少東道國(guó)對(duì)外資進(jìn)入的政策干預(yù)，從而實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)投資自由化進(jìn)程。面對(duì)這種原則

13、上對(duì)外資的全面開(kāi)放，對(duì)外直接投資主體中占比70%以上的跨國(guó)公司是最大受益者，但各個(gè)締約國(guó)政府顯然要為這次規(guī)則的修改買(mǎi)單。 從投資保護(hù)來(lái)看，相較于WTO框架下的投資規(guī)則的碎片化與注重發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的不同利益訴求，TPP更為全面也更關(guān)注投資者與東道國(guó)之間的關(guān)系。TPP對(duì)于外國(guó)投資的國(guó)際保護(hù)規(guī)則進(jìn)行了專章規(guī)定并進(jìn)一i細(xì)化，尤其強(qiáng)調(diào)了間接征收和資金轉(zhuǎn)移兩個(gè)方面的重要性，加之“赫爾三原則”的引入，為跨國(guó)公司提供了最大限度的保護(hù)，僅憑諸如補(bǔ)貼中的補(bǔ)充規(guī)定這類條款顯然不能保證東道國(guó)基于正當(dāng)?shù)姆峭顿Y政策目標(biāo)進(jìn)行的征收不被過(guò)分限制。 從爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)看，TPP投資章節(jié)引

14、入的ISDS機(jī)制使外國(guó)投資者與東道國(guó)這兩個(gè)在國(guó)際法上地位不平衡的主體在同一仲裁程序中以雙方當(dāng)事人名義主張自身權(quán)利，涉及到“促進(jìn)投資自由化”與“維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)”這兩大敏感利益的角逐，仲裁庭須謹(jǐn)慎平衡對(duì)外資的保護(hù)和對(duì)東道國(guó)主權(quán)的維護(hù)。ISDS這種主動(dòng)權(quán)悉數(shù)歸于投資者的爭(zhēng)端解決模式必將挑起跨國(guó)公司與東道國(guó)之間的種種矛盾，如何限制仲裁庭自由裁量權(quán)，避免滋生“公平貿(mào)易”之下隱藏的“特惠貿(mào)易”仍需探討。 2. 將給各締約國(guó)政府帶來(lái)巨大的實(shí)施壓力。TPP的“準(zhǔn)入前待遇+負(fù)面清單”模

15、式的引入對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言意味著更為廣闊的海外投資市場(chǎng)，而對(duì)占TPP12個(gè)締約國(guó)中近一半的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)意味著巨大的壓力。雖然這些國(guó)家均在各自簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）中引入了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的模式，但在實(shí)際運(yùn)用中與發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大差距。這一模式解決了外國(guó)投資者信息不對(duì)稱問(wèn)題，同固然易于吸引外資，但對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)沖擊也不容小覷。為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題作為發(fā)展中國(guó)的締約國(guó)必將在健全國(guó)內(nèi)法律與提升行政監(jiān)管中加大投入提升速度。 在TPP投資章節(jié)開(kāi)創(chuàng)性引入ISDS機(jī)制的背后，是談判過(guò)程中以澳大利亞為代表的締約國(guó)政府的妥協(xié)。持反對(duì)態(tài)度的締約國(guó)政府認(rèn)為這會(huì)導(dǎo)致投

16、資者避開(kāi)東道國(guó)國(guó)內(nèi)司法程序而直接在國(guó)際層面對(duì)東道國(guó)發(fā)難。澳大利亞、加拿大、墨西哥和新西蘭四國(guó)雖然通過(guò)“不接受投資者以締約國(guó)政府違反一項(xiàng)投資授權(quán)為由提交的仲裁”的方式來(lái)解決這一問(wèn)題，但仍對(duì)ISDS機(jī)制的透明度與公正性表示擔(dān)心。TPP第9.22條第11款中指出TPP或?qū)⒁肷显V機(jī)制以追求司法公正，但目前部分締約國(guó)政府仍對(duì)以ISDS作為第一層級(jí)的爭(zhēng)端解決機(jī)制充滿信心，且不急于建立諸如“投資法院”的上訴機(jī)構(gòu)。 3. 將助推全球投資水平的上升。“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”模式的推廣使用是推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)一體化深度發(fā)展的一大助力。這

17、一模式對(duì)一個(gè)國(guó)家外資監(jiān)管的真正挑戰(zhàn)在于高透明度的要求，既要求投資環(huán)境的透明度也要求披露不符措施的透明度，這種對(duì)透明度的要求超過(guò)了WTO的要求。同此外，TPP中進(jìn)一步明確最低待遇標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定投資者不能僅基于東道國(guó)采取的行動(dòng)或措施與其預(yù)期不一致而申請(qǐng)仲裁。這種條約義務(wù)的具體化能夠?yàn)橥顿Y者與東道國(guó)提供更為明確的預(yù)期，降低產(chǎn)生爭(zhēng)端的風(fēng)險(xiǎn)。 相較于WTO框架下投資保護(hù)措施的碎片性規(guī)定，TPP第9.7條針對(duì)征收與補(bǔ)償一方面限制了東道國(guó)的政府管制措施，為投資者利益設(shè)置了就保護(hù)屏障，另一方面為東道國(guó)保留了一定的公共政策實(shí)施空間，抑制投資者權(quán)利的無(wú)限擴(kuò)大。值得注意的是，不同于目前多數(shù)國(guó)家國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的觀點(diǎn)

18、，TPP對(duì)于投資者被“間接征收”也賦予了索賠的權(quán)利，給予了投資者極大地轉(zhuǎn)移自由，保證了資本流動(dòng)的便利和自由性，以保障投資的高效。 “準(zhǔn)入前待遇+負(fù)面清單”模式為對(duì)外投資者提供更多的選擇空間，擴(kuò)大了投資者實(shí)體權(quán)利的范圍。較為完備的投資保護(hù)措施，能夠?yàn)橥顿Y者特別是跨國(guó)公司在經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍舊嚴(yán)峻的情況下調(diào)整和轉(zhuǎn)型保駕護(hù)航。而TPP為了保證投資者所享有的實(shí)體權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，納入完善的ISDS機(jī)制一切報(bào)爭(zhēng)端的積極解決，為投資者提供有效的權(quán)利救濟(jì)途徑。 四、 結(jié)論與展望 TPP與WTO的區(qū)別在于具有系統(tǒng)性與嚴(yán)格性，不僅要求貨物貿(mào)易的自由化，還要求

19、服務(wù)貿(mào)易和投資的自由化，且相較于WTO規(guī)則的伸縮性TPP為了保證其協(xié)議自由化的核心精神，規(guī)則制定嚴(yán)格且執(zhí)行底線清晰。TPP不但包含了諸多經(jīng)濟(jì)元素還包含了許多非經(jīng)濟(jì)元素，是12個(gè)締約國(guó)對(duì)“自由貿(mào)易”的全新注解，是國(guó)際貿(mào)易規(guī)則發(fā)展史上新的里程碑。 同時(shí)，TPP投資規(guī)則的產(chǎn)生與發(fā)展均面臨著內(nèi)部矛盾與外部壓力。內(nèi)部矛盾是如何協(xié)調(diào)投資者與東道國(guó)之間的利益分配，外部壓力是如此高標(biāo)準(zhǔn)的投資規(guī)則究竟能否持續(xù)并擴(kuò)展。就內(nèi)部矛盾而言，在投資保護(hù)措施中如何界定“間接征收”以及在爭(zhēng)端解決措施中如何定性“政府措施”中，需要平衡外國(guó)投資者與締約

20、國(guó)政府之間的關(guān)系。避免造成締約國(guó)政府必須從堅(jiān)持公共政策目標(biāo)與維護(hù)投資法律制度的正當(dāng)性中做出抉擇的局面。就外部壓力而言，TPP作為亞太地區(qū)新一輪經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制建設(shè)嘗試的先鋒，將會(huì)推動(dòng)其他經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的建設(shè)，推進(jìn)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)整合，但缺少中國(guó)、印度等重要的新興經(jīng)濟(jì)體的參與，TPP的地緣經(jīng)濟(jì)影響將受到嚴(yán)重的限制。對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的諸多國(guó)家來(lái)說(shuō)，TPP所要求的完全自由化門(mén)檻過(guò)高，顯然不利于TPP規(guī)模的擴(kuò)大，難以撼動(dòng)WTO框架下的現(xiàn)有秩序。 即便TPP未能順利推行，其磋商的目標(biāo)和未能解決的最終困難也將對(duì)WTO的未來(lái)發(fā)展造成影響。隨著各個(gè)成員國(guó)的需求差異增大，WTO多哈回合談判進(jìn)程坎坷不斷，但是WTO仍然是目前全球最有代表性的多邊貿(mào)易機(jī)制，TPP尚不可能完全取而代之。但是世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局向區(qū)域化、多元化方向發(fā)展已為必然趨勢(shì)，標(biāo)榜為“經(jīng)貿(mào)自由化”代表的TPP能否調(diào)整以高度自由化為壁壘的屏障，為投資貿(mào)易領(lǐng)域書(shū)寫(xiě)新規(guī)則仍需拭目以待。